转自：成都日报锦观

强化要素、功能、治理联动 构建城乡融合发展的新格局

□邓智团

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），明确将“深入推进以人为本的新型城镇化”“促进城乡融合发展”作为重要战略部署，标志着我国城乡融合发展进入制度更完善、路径更清晰的深化阶段。四川省委城市工作会议提出，要深入实施“四化同步、城乡融合、五区共兴”发展战略，努力走出一条具有四川特色的现代化人民城市建设新路子。

成都城乡地域跨度广、二元结构特征仍存，推进城乡融合既是回应中央战略部署的政治责任，更是破解发展不平衡不充分问题、满足市民对美好生活向往的必然选择。“十五五”时期，成都应构建以要素流动为基础、功能融合为核心、治理协同为保障的系统性框架，统筹县域经济、和美乡村、天府粮仓、新型城镇化等实践，持续优化城乡发展格局，让乡村在社会主义现代化进程中不掉队、不落伍，让城乡居民共享发展成果，奋力走出一条城乡融合发展的新路。

破除要素流动梗阻，夯实城乡融合发展根基

要素自由流动是城乡融合的前提条件。《建议》强调要“推动城乡要素双向流动”“加快完善要素市场化配置体制机制”，这为城乡要素优化配置指明了方向。成都可聚焦劳动力、土地、资本等核心生产要素，以县域为枢纽破除二元壁垒，构建双向互促的循环机制，让要素在城乡间高效流动、优化配置。

一是畅通劳动力双向流动通道。实施“人才下乡+市民返乡+农民进城”三向流动工程。深化户籍制度改革，科学有序推进农业转移人口市民化，保障进城落户农民在就业、教育、医疗等方面的平等权益。持续开展“乡村人才振兴计划”，优化大学生、退役军人、企业家等返乡创业扶持政策，设立乡村创业担保基金，建设一批乡村创业孵化基地，培育新型职业农民队伍。建立城乡人才交流机制，推动城市教师、医生、科技人员等通过挂职锻炼、技术指导等方式下沉乡村，同时鼓励乡村能工巧匠、致富带头人参与城市产业发展，实现人力资源双向赋能。

二是深化土地制度改革创新。严守耕地红线，高质量推进高标准农田建设，落实二轮承包到期后再延长三十年试点政策，稳定土地承包关系。健全城乡统一的建设用地市场，完善农村集体经营性建设用地入市制度，扩大入市范围、规范交易流程，建立公平合理的增值收益分配机制。鼓励通过土地流转、托管经营等方式发展农业适度规模经营，支持小农户以土地经营权入股参与乡村产业发展。探索农村宅基地“三权分置”实现形式，盘活闲置宅基地和农房资源，用于发展乡村旅游、民宿经济等新业态，同时保障进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地的权利。

三是构建多元资本投入机制。积极建立城乡融合发展投融资平台，加大财政投入力度，优化涉农资金统筹使用机制，重点支持乡村基础设施建设和公共服务提升。引导金融机构创新“三农”金融产品，推广农村产权抵押贷款、供应链金融等服务，发展普惠金融、绿色金融支持乡村产业。发挥政府投资基金引导作用，吸引社会资本参与乡村产业发展、生态保护、基础设施建设等领域，形成“财政引导、金融支撑、社会参与”的多元资本投入体系。

深化功能互补联动，拓宽城乡融合发展路径

功能融合是城乡融合的核心要义。基于比较优势理论，成都可重构城乡在产业、公共服务、生态文化等子系统的互补协同关系，推动城乡功能有机衔接、整体效能最大化，实现“城市有乡村的生态底蕴，乡村有城市的现代品质”。

一是推动产业协同发展。立足城乡产业比较优势，构建“城市高端产业引领+县域特色产业支撑+乡村产业基底”的三级产业体系。城市层面聚焦先进制造业和现代服务业，辐射带动乡村产业转型升级；县域层面发展各具特色的县域经济，培育壮大农产品加工、特色轻工等产业，建设一批县域经济强镇；乡村层面做强现代种养业，深入实施种业振兴行动，筑牢“天府粮仓”根基，同时推动农业与旅游、文创、电商等产业深度融合，发展“林盘+”“农田+”等新业态，打造乡村产业融合示范园。完善城乡产业转移机制，引导城市劳动密集型产业向县域有序转移，形成城乡产业链供应链深度融合的发展格局。

二是推进公共服务均等化。落实《建议》“稳步推进基本公共服务均等化”要求，推动教育、医疗、养老等公共服务向乡村延伸覆盖。优化城乡教育资源配置，深化城乡学校结对帮扶，推进县域义务教育优质均衡发展，扩大农村普惠性学前教育资源供给。健全县域医共体建设，提升乡镇卫生院、村卫生室诊疗能力，实现“小病不出村、常见病不出乡、大病不出县”。完善农村养老服务体系，建设农村幸福院、日间照料中心，推广“医养结合”模式，推动城市养老服务资源向乡村辐射。构建城乡一体化的公共文化服务体系，建设农家书屋、文化广场等设施，开展城乡文化交流活动，让农村居民在家门口享受优质公共服务。

三是强化生态文化共建共享。践行“绿水青山就是金山银山”理念，推进城乡生态环境协同治理。持续开展农村人居环境整治提升行动，重点抓好“厕所革命”、垃圾处理、污水治理，建设宜居宜业和美乡村。加强川西林盘、丘陵山地等生态资源保护修复，构建城乡一体的生态廊道体系，实现城市绿肺与乡村生态的有机衔接。挖掘乡村优秀传统文化、农耕文化资源，与城市现代文化相融合，打造一批具有地域特色的文化IP。发展生态旅游、康养度假等产业，推动城市居民到乡村休闲体验，乡村生态产品向城市供给，实现生态价值与经济价值双赢。

健全治理协同机制，筑牢城乡融合制度保障

治理协同是城乡融合的重要保障。《建议》提出要“完善共建共治共享的社会治理制度”“推进国家治理体系和治理能力现代化”。成都要构建权责清晰、响应灵敏的法治化与数字化治理结构，建立差异化施策机制，为要素流动和功能融合提供坚实保障。

一是健全法治化治理体系。完善城乡融合相关法规制度，制定城乡要素流动、公共服务均等化等方面的配套政策，明确各方权利义务。深化综合行政执法改革，建立城乡统一的执法标准和流程，规范执法行为，保障城乡市场主体合法权益。加强法治宣传教育，开展“法律进乡村”活动，提升城乡居民法治意识和法治素养。健全矛盾纠纷多元化解机制，坚持和发展新时代“枫桥经验”，整合城乡调解资源，及时化解要素流动、利益分配等方面的矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

二是推进数字化治理赋能。建设“智慧城乡”治理平台，整合综治、民政、农业农村等数据资源，实现城乡治理“一网统管”。运用大数据、人工智能等技术，搭建农产品溯源系统、农村产权交易平台、城乡公共服务预约平台，提升治理效率和精准度。推进农村通信网络升级，实现5G信号全覆盖和光纤入户率保持高位，完善城乡数字基础设施。开展数字技能培训，提升农村居民和农业经营主体的数字化应用能力，缩小城乡数字鸿沟。

三是完善差异化治理机制。根据平原、丘陵、山区等不同区域的资源禀赋和发展基础，实行分类施策的城乡融合策略。平原地区聚焦城乡一体化发展，推动基础设施和公共服务全面对接；丘陵地区重点发展特色产业，推进生态保护与经济发展协同；山区突出生态涵养功能，发展生态农业和乡村旅游。建立城乡融合发展考核评价体系，改变以GDP为核心的考核导向，推动要素流动、公共服务均等化、生态保护等纳入考核指标，形成有利于城乡融合发展的政绩导向。健全跨区域协同治理机制，推动中心城区与郊区县、县域之间在产业布局、资源配置等方面协同联动，形成全域统筹的治理格局。

（作者：上海市社会科学院研究员）