李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）

5月15日召开的国务院常务会议，审议通过了《城市更新“十五五”规划》，明确要把城市更新摆在突出位置，坚持远近结合、突出重点，要落实好城市更新重点任务，构建可持续的城市更新模式；同日，住建部召开2026年城市体检工作部署会，明确地级及以上城市和县级市2026年将全面开展城市体检，要一体化推进城市体检与城市更新。

完善城市更新机制，最重要的是形成“以规划为引领、需求为导向、项目为牵引”的实施机制。这里的规划引领，指的是建立“城市更新专项规划、片区策划、项目实施方案”的规划编制实施体系。接下来，每个城市都要坚持一张蓝图绘到底、干到底，规划指导重点更新片区策划（而非过去碎片化的改造），并落实到具体项目，做到资金和要素跟着项目走，项目跟着规划走。

还需要注意的是，“十五五”规划纲要提出，高质量推进城市更新。这里指的高质量，区别于过去大拆大建、房地产主导的模式，而是要夯实“先体检、后更新，无体检、不更新”的工作准则，建立“体检发现问题、更新解决问题、评估更新效果、推动巩固提升”的闭环工作机制。

因此，城市体检是规划编制的前提，体检、规划和更新要一体化推进。体检什么？要坚持问题导向、目标导向，前者查找群众身边的急难愁盼，后者评估影响城市承载力、竞争力的短板弱项。

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根据体检结果编制规划，而规划的主要内容，首先是明确“十五五”期间重点更新的领域，也就是2025年5月发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》中明确的8个方面的更新内容，包括既有建筑改造利用（重点是C、D级危房改造），城镇老旧小区整治改造，完整社区建设（比如一刻钟便民生活圈建设），老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能（主要是适老化、适儿化、适青化改造），城市基础设施建设改造（比如地下管网改造），修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。

当然，这8个方面的重点更新内容，会明确具体的更新量化目标。不久前，国家发展改革委就明确，“十五五”期间，将更新改造50万套（间）危旧房、11.5万个老旧小区、1500个老旧街区和厂区、77万公里地下管网。未来五年，我国城市更新至少可以完成投资15万亿元，近期为大家关注的“六张网建设”之一的地下管网，未来五年就可以拉动更新投资约5万亿元。

这些改造内容预计会在规划中明确，在微观层面以项目库的形式来实施，并推动项目常态化储备、动态调整。对每一个更新项目，除了要编制实施方案，还要编制资金平衡方案（即“一项目、两方案”）。资金、土地等要素，都要跟着项目走，而项目要列入规划中、跟着规划走，实现宏观和微观统一。还要建立政策协同机制，确保要素匹配更新主体，并驱动项目落地。

要素保障中，主要是资金和土地。资金方面，重点是健全多元化投融资方式，将中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债整合和统筹使用。当然，国家资金主要用在基础设施短板和更新机制建设，如中央财政每年8亿—12亿元的定额补助。同时，还将创新更新专项债、专项贷款等财政金融工具。另外，还将通过购买服务、投资补助、公共设施市场化运营等方式，吸引社会资本参与，并创新公用事业使用者付费、基础设施发行不动产投资信托（REITs）等。

在改造主体方面，要形成“政府引导、市场运作、公众参与”的模式，让更新可持续。从规划编制开始，就要广泛听取各方意见，遵循政府、居民、产权人和企业等多元主体参与、多元治理，推动共建共治共享。

土地要素方面，结合高品质居住和生活空间打造，发展新产业、新消费、新业态，要统筹好新增和存量用地，特别是要形成存量土地和物业盘活利用的新机制。首先，推动土地混合开发和用途依法合理转换，明确用途转换和兼容使用的正负面清单和管控要求。比如，在土地商业用途范围内，酒店、商务公寓和教育培训之间的细分，可无缝推进用途转换，简化报批流程。其次，盘活利用存量低效用地。通过完善规划指标、用地开竣工时间等，以激活原业主开发、在二级市场流转、政府收储等多种方式来盘活。再次，对探索新产业、新业态的用地探索，制定过渡期优惠政策，鼓励市场主体积极探索，共享新模式未来发展红利。最后，鼓励使用权人以转让、入股、联营等方式更新改造低效用地。另外，推进建设用地使用权在土地的地表、地上或地下分别设立、分别利用，不动产登记要提供相关支持。

总之，要素保障是规划实施的重要保障。城市更新的重要目标之一是提升城市治理水平。一方面，有为政府加强制度供给，做好底线管控、行业监管、民生保障等，特别是市场不愿进入的城市“里子工程”， 也是国家和地方政府重点投资的领域，以实现投资于人的同时，为市场进入创造条件；另一方面，发挥好“一委一办一平台”作用，把控规划执行的总体方向，一体推进“四好”建设；同时，多元参与更新的模式，要顺延至更新项目交付以后，让城市管理进社区，让管理、服务、执法资源直达基层，提升基层社会治理的水平。