在河北省石家庄市元氏县福缘养老院，工作人员帮助老人进行手部功能训练（资料图片）。近年来，石家庄市元氏县着力补齐乡村养老服务薄弱环节，持续健全农村养老服务体系，依托区域养老服务中心，不断提升服务质量，常态化推出助餐、助乐、助医等便民养老服务，促进乡村养老服务健康有序发展。新华社发（梁子栋 摄）

在江苏省扬州市江都区邵伯镇甘棠社区老街工作室银发议事角，社区干部（左一）了解老年居民的生活状态（资料图片）。近年来，扬州市江都区持续以党建引领优化村级养老服务，以“都享福”养老品牌为统揽，将组织优势转化为服务效能，构建“流动服务+村级阵地+银发治理”深度融合的为老服务体系，全方位关心辖区老年群体。新华社记者 季春鹏 摄

在浙江省诸暨市同山镇吉水坑村乐龄之家，红高粱志愿服务联盟的志愿者帮村里老人维修电器（资料图片）。近年来，诸暨市同山镇深挖老年互助力量，搭建老年人互帮互助服务模式，组建以初老志愿者为主要力量的红高粱志愿服务联盟，常态化为高龄老人提供生活照料、日常陪护等上门服务，织密有温度、接地气的农村养老保障网。新华社记者 徐昱 摄

●张欣 黎华玲 邹欣媛 刘亦宁

积极应对人口老龄化，让养老服务更加可感可及，重点在基层。

2024年底印发的《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》提出加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络。“十五五”规划纲要提出2029年养老服务网络基本建成、2035年养老服务网络更加健全的明确目标。

近日，民政部出台《城乡三级养老服务网络建设管理指引》（以下简称《指引》），对县级综合养老服务管理平台、乡镇（街道）区域养老服务中心、村（社区）养老服务设施站点三个层级的设置方式、功能定位、运行机制等予以明确。“这是推动县域养老服务体系从制度建构向系统落地的重要安排，将加速推动养老服务资源统筹整合布局、分层优化配置。”中国人民大学人口与健康学院院长杜鹏说。

受访专家表示，加快构建统筹协调、供需适配、运转高效、覆盖城乡、持续发展的城乡三级养老服务网络，需突出县级“统”的功能强协调、强化镇街“链”的能力优供给、发挥村居“近”的优势广触达，推动功能互补的三级养老服务站点攥指成拳、协同协作，兜住兜好基层养老基本盘。

建“中枢” 重统筹

2025年10月，宁夏回族自治区石嘴山市平罗县养老服务综合管理平台启动运营。该平台集养老护理示范、服务调度、质量监管、人才培养和养老文化传播等功能于一身。

平罗县民政局有关负责人介绍，当地引入第三方机构负责平台运营管理，打造“信息归集—一键呼入—智能派单—线上监管—补贴核算—安全预警”服务闭环，可根据老年人需求就近匹配养老资源，提高响应效率、监督服务质量，定期面向全县养老服务机构工作人员开展技能培训，努力提升基层养老护理服务专业化、规范化水平。

“在三级养老服务网络中，县级是‘大脑’和‘中枢’。”中国老龄科学研究中心老龄健康政策研究室主任伍小兰认为，从已有实践来看，做实县级综合养老服务管理平台功能的关键在于“统”。

统资源。整合县级兜底保障型养老机构、养老服务信息系统、养老服务指导中心等各类资源，在县（市、区、旗）设置综合养老服务管理平台，有助于提高县域养老服务供给的系统性。

统数据。依托县级综合养老服务管理平台归集老年人的经济情况、能力状况等相关数据，有助于实现服务精准送达。

统标准。县级综合养老服务管理平台充分发挥服务示范、行业指导等功能，有助于提高县域养老服务标准化、专业化、规范化、智能化水平。

业内人士表示，县级综合养老服务管理平台是三级网络运转的基石，但从目前实践来看，应谨防重硬件建设、轻功能整合和资源配套。对此，《指引》明确支持以县级综合养老服务管理平台为枢纽，推动县域内养老服务机构“养联体”建设，贯通居家、机构、社区服务形态，实现医养康养相结合。

受访专家进一步建议，发挥好老龄委作用，将民政、卫健、医保等涉老部门的资源整合纳入统一调度框架，强化治理协同。

壮“主干” 强辐射

在江苏徐州，农村60岁以上人口占比达28.7%。过去，部分乡镇养老服务设施“小散弱”，服务效能偏低。近年来，当地综合考虑行政区划、人口老龄化水平、服务需求密度和覆盖半径等因素，推动108家乡镇敬老院整合成41所区域养老服务中心，单院可辐射周边2至3个镇。

徐州的探索，是多地提速建设乡镇（街道）区域养老服务中心的缩影。

“向上承接县级资源与标准，向下统筹村社落地服务，横向对接辖区各类资源，乡镇（街道）区域养老服务中心是承上启下的‘桥梁’和‘主干’。‘桥梁’承重，则基层养老服务提质可期；‘主干’通畅，则资源要素流动高效。”杜鹏认为，各地应支持乡镇创新运行机制，将专业资源转化为可及服务，以稳定供给回应多元需求。

其一，通过公建民营、公办民营等方式引入社会力量承接乡镇（街道）区域养老服务中心功能，延展专业赋能链条。

“在这方面，以重庆为代表的‘建中心带站点进家庭’的地方探索，已上升为全国性的部署要求。”中国人民大学人口与健康学院老年学研究所副教授张航空说。

“建中心”即依托养老服务企业建设运营区域养老服务中心，提供长期照护、日间照料、医疗护理、康复训练、安宁疗护等服务；“带站点”“进家庭”即以中心为枢纽辐射周边社区养老服务站，并将专业服务向老年家庭延伸。

其二，有条件的地区可探索对乡镇（街道）特困人员供养服务机构实行县级民政部门直管，提升服务管理质效。

据统计，截至2025年末，我国已有5776个敬老院实行“乡院县管”改革。“已有实践表明，有条件的地方将乡镇（街道）区域养老服务中心的资产所有权和运营管理权统一上收至县级民政部门，按照集中管理、分账核算的原则，对人、财、物等集中管理，有助于实现全县养老资源优化配置、高效利用、规范运行。”杜鹏说。

此外，还可探索“两院一体”“两院共建”，通过卫生院托管或毗邻共建实现医养贯通，做大服务协同的“朋友圈”。

“宜公则公、宜民则民，因地制宜提升乡镇（街道）区域养老服务中心功能，发挥辐射带动作用。”伍小兰说。

补“终端” 更可及

福建南平地处福建北部山区，农村地域广阔，有1636个行政村、8334个自然村，36.16万老年人口中独居、留守老人有近6万人。当地探索盘活闲置资源，打造集中安养、集成服务的“幸福里”社区，由乡属乡村振兴公司等国有平台负责运营，布设生活照料、文体活动、幸福工坊、幸福菜园等功能空间，并引入探访关爱、健康服务、乐龄学堂等服务内容，让村里的老人们养老“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡愁”。

在三级养老服务网络中，村（社区）养老服务设施站点的定位是连接家庭与社会服务，及时收集和转介服务需求，宣传普及养老服务政策资讯，就近就便提供居家上门或社区养老服务。

据统计，截至2025年末，全国共有社区养老服务机构和设施35.61万个。尽管建设成效显著，但与日益增长的基层养老服务需求相比仍存差距。

“村社养老服务站点，是三级网络的‘终端’和‘触手’。”张航空说，应在补齐数量短板的基础上，推动站点提高功能完善度、设施利用率和运营可持续性，既“建得起来”，也“活得起来”。

“活”在探明需求。充分发挥设施站点链接家庭与社会服务的作用，以高龄、独居、失能等特殊困难老人为重点服务对象，依托网格员常态化走访、逐户摸排收集助餐、康复、心理慰藉等需求，就近就便提供居家上门或社区养老服务，对站点无法提供的服务及时向其他专业机构转介，或通过乡镇（街道）区域养老服务中心转介。

“活”在多方参与。在湖北省宜昌市兴山县，当地90个村均成立老年协会，划分814个互助养老片区并推选中心户，选聘3100余名互助员，为老年人提供结对服务。

“活”在运营创新。在老年人占比达30%的宁夏吴忠市利通区上桥镇中华村，长者食堂对全年龄段居民开放，同步对外承接团餐、宴席等，老年人就餐享受一荤两素一汤一饭10元的公益价。伍小兰建议，以“服务老年、全龄友好、普惠优享”为原则，允许站点在保障基本养老服务的前提下，面向社会开展多样化增值服务，推动服务从“老年专属”向“全龄友好”转型，通过价格差异体现对老年人的优惠。

“活”在提高支付能力。农村老年人购买力相对较弱，这是专业化服务难以扎根的原因之一。南平以“幸福里”社区为载体，探索普惠支持型养老新路径，由各县（市、区）承担森林资源流转的“森林生态银行”和承担耕地资源流转的乡村振兴公司等国有平台，负责流转、托管老人家中闲置的山、林、田等资源资产，将入股分红或租金定期支付给老年人，提高他们的养老服务支付保障水平。

“建设好功能健全的村社养老服务设施站点，让‘人找服务’有门路、‘服务找人’更精准，有助于及时回应、切实满足广大老年人的养老服务需求。”杜鹏说。

三级联动 更高效

在位于重庆市九龙坡区的美茵运动公园里，刚打完乒乓球的老人们商量着到“中心”休息一会儿。他们所指的，是几步之外的石桥铺街道张坪社区养老服务中心。该中心依托重庆宏善实业集团有限公司建设运营的养老机构，辐射周边11个社区养老服务站，服务惠及数千家庭的上万名老人，让老人在家门口就能安享舒心晚年。

受访专家认为，下一步，加快健全城乡三级养老服务网络，需把握以下关键点。

科学规划，合理布局三级站点。以能力等级评估和家庭经济状况等为基础，绘制县域养老“需求地图”，并据此精准布局设施，按人口分布、服务半径、实际需求规划三级网络节点，实现动态调整。鼓励建设“一老一小”服务综合体，注重与党群服务中心以及老年教育、卫生健康、文化、体育等阵地设施联建共用，实现资源共享、功能复合。

强化管理，做实三级联动机制。应重点强化三级站点规范化建设，借助统计分析掌握资源配置和联动运行状况，以监督评价及时纠正功能虚化、衔接不畅等问题。

部门协同，提高资源使用效率。“健全跨部门协同联合审批机制，推动闲置资产优先用于养老服务。”伍小兰说，此外，还需优化能力评估互认与床位转介机制，实现养老床位、医疗床位、家庭养老床位、家庭病床等各类床位的服务衔接。

鼓励参与，激发多元主体活力。公办、民办养老服务机构和企业、社会组织、服务运营商等养老服务提供主体运行规律不同。着眼未来，应以畅通服务对象转介、共享人才队伍、统一风险管控、规范资金结算等机制，护航多元主体协同发力，努力发挥“乘数效应”。

“基层养老服务加速‘织网’，重在协同联动、责任共担，推动养老服务扩容提质、持续发展，为老年人安享幸福晚年创造更好条件。”杜鹏说。

（据新华社）