白彦锋 袁贵博

“开票经济”是指脱离真实经济业务活动，以开具发票为牟利手段的行为。在此过程中，一些地方政府倾向于突破财税政策边界，通过招商协议、财政奖励、产业扶持资金等方式，大比例甚至超比例返还企业缴纳增值税、所得税的地方分享部分。“开票经济”已由个别企业套利，演变为企业、平台、涉税专业服务机构与地方招商等多因素交织的系统性风险点，遏制“开票经济”乱象是维护经济数据真实性、规范市场秩序的重要任务。对此，国家税务总局明确提出，加力纠治违规招商引资涉税问题，坚决抵制破坏税制统一性的行为，坚决防治“开票经济”扰乱市场秩序。

“开票经济”的特点

“开票经济”的一大特点是脱离真实业务活动，以票据流转代替实体经济流转，“以票代实、以票造数、以票套利”。

企业层面，以“真发票、假业务”虚列成本、骗享优惠或获取融资。出于骗取国家税收优惠、财政补贴或非法利润以及虚假做大业绩、获取融资等目的，部分经营主体采取“真发票、假业务”等手段虚开增值税发票或虚构交易。常见手法有：无货虚开，完全没有货物或服务交易而虚开发票；有货虚开，基于部分真实业务，人为虚构交易主体插入交易链条以获取发票。开票方可采取此类方式为受票方提供抵扣增值税进项或企业所得税税前扣除凭证，以收取一定比例的“开票费”。

地方层面，违规引税返税，诱使空壳企业集聚，以票造数。出于经济增长和财政考核压力，一些地方不脚踏实地培育实体产业，反而“默许”不法企业注册“空壳公司”，只要在本地开票就给予大额与税收挂钩的财政返还或财政补贴。这种脱实向虚的“开票经济”，扭曲企业区位选择，扰乱正常税收秩序。

“开票经济”的危害

针对“开票经济”问题，近年来多地查处了一批典型案件。“开票经济”给经济高质量发展与财税秩序规范建设等造成一系列危害。

经济数据失真，政绩泡沫化。“开票经济”未产生真实物质财富和提升生产力，使得税收和经济虚假增长，导致统计数据失真，经济增长数据掺入水分。倘若任由此类虚假繁荣蔓延，经济数据的含金量将大打折扣，决策层也难以及时掌握经济真实状况，不利于宏观政策精准制定。

扭曲资源配置和政策效果。无论是企业骗取补贴，还是地方违规返还等行为，均会扭曲财政资金的投向，使得本该用于扶持实体产业、科技创新、民生改善的税收优惠和财政补贴，被不法经营主体钻空子套取，造成政策资源未落到真正需要扶持的领域，政策初衷被扭曲。

破坏市场公平，劣币驱逐良币。不法企业以“开票经济”获取非法利益时，合规经营的企业反而在市场竞争中处于劣势，形成“劣币驱逐良币”的不公平局面，长此以往将打击企业守法经营的积极性，不利于营商环境改善。

引发税收流失和金融风险。大量的“开票经济”直接导致国家税款流失，侵蚀财政收入基础。尤其是地方政府过多依赖虚假税源，一旦上级清理违规政策或查处案件时，当地财政收入极易出现虚增部分回落，进而引发债务风险和财政困难。而且，部分“开票经济”与洗钱、骗贷、非法转移资金等金融违法行为勾连，隐蔽的资金空转也会进一步增加金融体系风险。

干扰全国统一大市场建设。推动全国统一大市场建设，要求打破地方保护和市场分割。笔者认为，“开票经济”实质上就是一种地方保护主义。部分地区不选择采取承接实体项目来扩充税源的做法，反而依赖“开票经济”打造事实上的政策洼地，削弱了全国统一大市场的公平性和有效性。

“开票经济”的治理建议

笔者认为，针对“开票经济”所引发的乱象，需从“开票经济”全链条开展系统整治。

从源头上规范税收优惠与财政奖补。一是财税部门与有关部门形成政策合力，切实把牢把严政策口径，严格落实公平竞争审查与法定权限边界，全面清理无依据、超权限、选择性强的税收优惠和财政奖补政策，坚决纠治变相引税返税的做法，做到政策有依据、口径可核验、执行可追溯。二是重构地方财政给予经营主体的奖补指标体系，将财政支持依据从参考“开票规模、入库税收”等易被票据化操纵的指标，转向“真实就业贡献、真实产能利用率、真实供应链带动”等可核验、可穿透的绩效指标，并与资金拨付、续期退出机制绑定，防范经营主体在不同地方之间的套利行为，推动各地营造鼓励公平竞争的市场营商环境。三是提升财政支出合规性，在对地方财政补贴实施负面清单管理的基础上，对存量奖补开展专项审计和绩效评估，建立追索、退出与纠偏机制，对违规协议、违规奖补依法依规处理，形成“不敢骗、不能骗”的制度约束。

从过程上开展“多流合一”穿透式税收监管。一是用好税收大数据“画像”，针对税负率显著偏离、短期发票暴增暴减、上游集中且频繁注销、税收收入与经营要素不匹配等特征设置模型预警，形成可落地的指标库和分级处置规则。二是推进“发票、资金、业务”之间的交叉验证，围绕合同签订、资金支付路径、物流交付记录、用工与社保、银行流水等建立核验规则，重点识别票据链条齐全但业务不真实、资金闭环回流等典型风险，实现由“查票”向“查实”转变。三是强化平台数据治理，压实平台涉税信息报送与共享应用责任，防范空壳平台只开票、注册地与经营地分离套利等风险。

从链条上打击组织者、策划者，抓住关键节点。一是从查企业升级为查网络，对涉税专业服务机构、空壳注册代理、票据撮合团伙实行一案多查、上下游联查，深挖组织者、资金通道和票据来源，切断供票、转票、用票的链条。二是建立完善涉税专业服务机构分级监管与黑名单机制，强化机构备案、执业约束、风险提示与联合惩戒，提高违法成本，倒逼行业回归合规服务。三是推动财政、税务、公安、市场监管协同，对空壳企业集中注册、异常迁移、异常申领奖补等情形形成线索闭环，做到发现即核、核实即处、处置即反馈。

从结果上纠偏地方激励，树立和践行正确政绩观。地方政府要正确认识纠治“开票经济”的必要性和重要性，将“开票经济”整治成效纳入地方财经纪律与营商环境评价体系，采取“奖优罚劣”的结果导向，对违规协议、违规奖补、明知纵容、监管失守等情形严格追责问责，对坚持规范招商、以真实产业和真实就业贡献为导向的地区，在政策试点、资金安排、项目布局上给予正向激励，推动各地把增长建立在真实交易、真实产出之上，实现可持续的高质量发展。

（作者：白彦锋系中央财经大学财政税务学院教授，袁贵博系中央财经大学财政税务学院博士生）