来源：经济学家圈

承前启后的质效跃升之路——从定位与指标解读“十五五”规划

崔传刚

新经济学家智库特约研究员

3月12号，待十四届全国人大四次会议正式表决通过后，‘十五五’规划纲要将成为引领未来五年发展的行动纲领。

作为一份衔接“十四五”良好开局与2035年远景目标的关键五年规划，这份纲要以“夯实基础、全面发力”为总基调，开启了全面建设社会主义现代化国家新征程上第二个五年规划接续奋斗的新篇章，呈现出鲜明的时代特征。

纵观纲要全文，一个核心定位贯穿始终：承前启后、质效跃升。

“十五五”规划既是对“十四五”成果的巩固与瓶颈的破解，更是为“十六五”时期如期实现基本社会主义现代化铺平道路。它不再追求单纯的规模扩张，而是将“质的突破”与“效的提升”作为衡量发展的标尺。与此同时，在规划指标体系上发生的一系列变化，也进一步让这一核心定位变得可感知，可量化。

本文将从两个角度来观察“十五五”规划：一是看它如何锚定自身的历史坐标，二是看它用怎样的指标体系牵引前进方向。透过定位看方向，透过指标见真章。这或许是理解“十五五”规划的最清晰路径之一。

核心定位：承前启后架桥梁，质效跃升定方向

“十五五”处于特殊的历史方位。这是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。

它既是承上启下的关键一轴，也是以高质量发展为统领的行动纲领。相较“十四五”注重创新驱动与结构调整，“十五五”更强调以发展新质生产力为核心抓手，推动质效跃升与产业体系、供需结构、治理效能的系统性提升。它以高质量发展取得显著成效、推动人均GDP接近高收入国家门槛为首要目标。这一核心定位正是理解整个规划的逻辑起点。

承前，是巩固成果、破解瓶颈，让发展根基从基本稳固迈向更加稳固。

“十四五”时期作为基本实现社会主义现代化的首个五年，已在科技创新、产业升级、民生保障、绿色发展等领域积累起厚实家底。但与此同时，我国发展也面临多重瓶颈：科技创新“卡脖子”的问题尚未根本解决，产业链供应链韧性有待增强，人口老龄化程度持续加深，绿色转型任务依然艰巨。

十五五规划的承前，绝非简单的线性延续，而是要做深做细两篇文章：一是要巩固拓展“十四五”发展成果，把优势做优、把长板拉长，让前期积累转化为持续动能；二是要精准破解发展中的堵点难点，破除体制机制障碍、补强弱项短板，为后续发展扫清障碍、积蓄动能。这意味着，未来五年的每一步，都要走得更实、更稳、更有底气。

启后，是夯实基础、铺好道路，为2035年目标定好调子、立好柱子。

根据党中央的战略部署，从全面建成小康社会到基本实现社会主义现代化，需要三个五年规划接续发力，“十六五”时期将迎来收官决胜的关键阶段。

“十五五”规划作为中间环节，是名副其实的铺路架桥期，其核心任务不在于“冲刺撞线”，而是要为“十六五”时期如期实现2035年目标铺平道路、夯实基础。铺平道路不是简单的规模叠加，而是要进一步推动科技实力、经济实力、综合国力的能级跃升；夯实基础也不是零散举措的堆砌，而是要将各领域各环节系统集成、协同推进，让现代化建设的步伐更稳、节奏更顺、后劲更足。

在承前启后的基础上，“十五五”规划把质效跃升作为高质量发展的关键要求，突出发展质量与效益的系统性提升，这是新阶段发展导向的鲜明特征。规划明确提出，到“十五五”末，要确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。

何为“决定性进展”？其核心要义在于质的突破，而非单纯量的积累。从产业发展到科技创新，从民生保障到绿色发展，规划的各项指标设置、任务部署都紧紧围绕高质量发展展开：不再追求面面俱到的增长，而是聚焦有质量、有效益、可持续的发展；不再纠结短期增速的高低，而是关注长期发展的后劲；不再满足普惠式的覆盖，而是追求精准化的提质。

一句话，发展的评判标准，已经从“有没有”彻底转向了“好不好”。

尤为值得关注的是，规划将数智化发展和人口高质量发展单独成篇。这绝非偶然，而是质效跃升目标最直接的体现，也是驱动未来发展的两大核心变量。

数智化发展是技术层面的向上牵引力。它通过数字技术与实体经济深度融合，推动生产方式、生活方式、治理方式全方位变革，让发展更高效、更智能。人口高质量发展则是社会层面的基础压舱石，它通过精准应对人口老龄化、建设生育友好型社会、提升人口素质，让人口发展与经济社会发展相适配，让发展更可持续、更有温度。可以说，十五五规划的所有战略部署，本质上都是在这两大变量的交织协同中寻找高质量发展的最优解。这，或许是规划所传递的最鲜明、也最深刻的政策信号。

指标变革：五大领域深层调整，以数字之变牵引发展方向

如果说定位回答了“往哪走”的问题，指标则回答了“怎么走”以及“走多远”的问题。

指标是规划的量化牵引，是发展重心的直观体现，更是政策导向的温度计和风向标。此次“十五五”规划纲要设置了经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳、安全保障五个方面20项主要指标。我们需要认识到，与“十四五”相比，这些变化绝非简单的数字增减，而是发展理念、工作重心、政策导向的深层变革。

为直观呈现具体指标变化的逻辑与考量，我们将“十四五”和“十五五”核心指标对比如下：

应该说，表中每一项指标的调整，都有承前启后的意义，都紧扣质效跃升的关键目标，都回应着发展中的实际问题。从数字之变中，我们可以清晰地了解未来五年的政策发力点与发展新动向。具体分析如下：

经济发展：弹性表述，持续为转型留足空间

GDP增长目标始终是五年规划的焦点。

“十五五”规划延续了“保持在合理区间、各年度视情提出”的弹性表述，但新增了“为到2035年人均GDP翻一番、达到中等发达国家水平打好基础”的定性要求。“打好基础”四个字，看似简单，实则蕴含着深刻的战略考量：弹性表述不是放松发展要求，而是为转型调结构腾足空间。

当前，我国经济正处于转方式、调结构、促改革的关键时期，面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。若预设刚性的年均增速，则容易导致地方政府陷入速度情结，为了保短期增速层层加码、盲目投资，反而牺牲了长期发展质量。弹性表述的深意，正在于让地方政府摆脱GDP崇拜，树立新型政绩观，能够将更多精力放在推动产业升级、科技创新、民生改善等长远工作上，真正做到心无旁骛抓转型。

同时，“打好基础”的要求也为经济发展划定了长期导向：弹性增速不代表无目标，而是要求“十五五”时期的发展必须为2035年人均GDP翻一番积累动能、创造条件。这意味着经济发展的评判标准已经发生根本转变：不再是单一的增速数字，而是就业是否充分、居民收入是否增长、物价是否稳定、发展后劲是否充足的综合考量。只要这些核心目标实现，增速在合理区间内波动完全可以接受。让经济发展真正回归服务民生、支撑现代化建设的本源，这是增长逻辑的深刻变革。

创新驱动：投入不减，提质为先

创新是引领发展的第一动力，也是实现质效跃升的核心支撑。“十五五”规划延续了“十四五”研发经费投入年均增长7%以上的目标，这充分彰显了坚定不移走创新驱动发展道路的决心。

当然，真正的变革更体现在对创新导向的深层调整上，即直击我国科技创新领域的核心短板，从以往的重数量指标转向重质量内涵、重成果转化、重实际效用上。

规划中，数字经济核心产业增加值占GDP比重提升2.5个百分点，这一变化释放了强烈的政策信号：数字经济不再是独立于实体经济之外的附件产业，而是成为了推动全产业升级的核心引擎和通用技术。未来五年，数字技术将全方位赋能制造业、农业、服务业，推动传统产业向智能化、数字化、绿色化转型，让数字经济成为拉动经济增长、提升发展质量的重要支撑。

与此同时，每万人口高价值发明专利拥有量近乎翻番的目标，更是直指以往科技创新重申请、轻转化、重数量、轻质量的痛点。以往，部分专利存在纸上谈兵的问题，缺乏实际应用价值和产业带动能力。“高价值发明专利”指标的设置，意味着未来科技创新工作将以“实用、可转化、能带动”为核心标尺，政策支持、资金投入将向产学研融合、科技成果转化倾斜。

这不仅是指标的调整，更是创新逻辑的根本转向；不再光看申请了多少，而是看转化了多少、带动了多少。让科技创新真正成为推动产业升级、实现科技自立自强的硬支撑，这正是规划引领高质量发展的深意所在。

民生福祉：从“有没有”到“好不好”

“坚持人民至上”是“十五五”规划的鲜明价值取向。民生福祉领域共设置7项指标，是20项主要指标中数量最多同时占比最高的类别，充分彰显了以民生为导向、以人民为中心的发展思路。

更值得关注的是，民生福祉领域的指标调整已彻底告别了“普惠式覆盖”的初级阶段，迈入“精准式提质”的新阶段。从关注“有没有”转向聚焦“好不好”，每一项调整都直击人民群众的急难愁盼，让民生保障更有温度、更贴民心。

在“一老一小”这一民生焦点领域，指标调整尤为精准务实。

养老方面，将“基本养老保险参保率”调整为“养老机构护理型床位占比73%”。这一调整的背后，是我国基本养老保险参保率已稳定在95%以上，普惠性养老保障已基本实现，发展重心因此也要从扩覆盖转向提质量。

当前养老领域的突出矛盾，是失能失智老人的专业照护需求难以得到充分满足。随着人口老龄化程度持续加深，失能失智老人数量稳步增加，专业护理床位供给不足、服务质量不高，成为制约养老服务水平提升的核心瓶颈。73%的刚性指标，意味着未来五年将进一步加大公办养老机构改造升级力度、加强专业护理人员队伍建设、完善养老服务配套设施。我们不仅要让老年人“老有所养”，更要“老有所护、老有所安”。

托育方面，将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”调整为“3岁以下婴幼儿入托率提高6个百分点”。这一变化实现了民生工作导向从供给端向需求端的转变。托位数反映的是建了多少服务载体，而入托率才真正体现多少家庭享受到了优质服务。以往，部分地区存在“有托位却没人入托”的尴尬，其根源在于托育服务价格偏高、服务网点布局不合理、服务质量参差不齐，难以匹配家庭实际需求。

入托率的指标设置，意味着未来托育工作将从重建设、比数量转向重实效、优服务。大力发展普惠托育、社区托育，完善服务标准、价格机制和人才培养体系，切实破解“带娃难”这个老百姓的心头病，让生育友好型社会落到实处，让惠民政策看得见、摸得着。这才是“一小”政策的温度与力度所在。

医疗和教育领域的指标调整，则充分体现了“精细化提质”的思路。医疗方面，将“每千人口执业（助理）医师数”细化为执业医师和注册护士双指标，并首次将护士数单独纳入核心指标。这一变化精准直击我国医护比例失衡的短板，有助于让群众享受到更优质、更均衡的医疗服务。

同时，人均预期寿命提高至80岁。这一目标已接近高收入国家水平。为了如期实现这一目标，未来五年我国必将持续加大公共卫生服务投入，完善医疗保障体系，推进全民健身事业发展。

教育方面，劳动年龄人口平均受教育年限提升0.4年。这看似只是数字的微调，实则蕴含着巨大的工作量和深远的战略考量。教育这盘棋，未来五年要下得更实。面对科技革命的迅疾变化，我们除了要推动义务教育更加优质均衡，也必须进一步发展实用型现代职业教育，完善全民终身学习平台。只有把这些事办成了，劳动者的素质和技能才能真正跟上产业升级、经济转型和高质量发展的现实需要。

绿色低碳：范式转换，从跟跑真正迈向领跑

绿色低碳领域的指标调整，是本次规划中导向变化最鲜明、机制变革最突出的内容之一。

如果说其他领域的调整是优化升级，那么绿色低碳领域的变革就是范式转换。能耗双控让位于碳排放双控，节能优先让位于结构优先，过程管理让位于结果导向。这三大转向的背后，可谓我国绿色发展战略的一次系统性重塑，而其核心指向也非常明确，那就是要让中国的绿色转型从跟跑真正迈向领跑。

具体来看，一是将“地级及以上城市空气质量优良天数比率”调整为“地级及以上城市PM2.5浓度”。优良天数比率是“相对指标”，容易出现“凑天数”的形式主义问题；而PM2.5浓度是绝对指标，更能直观反映空气质量对公众健康的实际影响，也更具有刚性约束。这一调整意味着空气质量管控将从“表面达标”转向“真改善”，精准治污、源头治污将成为未来工作的重点。

二是取消“单位GDP能源消耗降低”指标，新增“非化石能源消费比重25%”的指标。这标志着我国能源体系建设从“少用能”的节约优先转向“用好能”的结构优先。

以往的能耗双控，在一定程度上存在“一刀切”的问题。无论用何种能源，只要用能就要控制，这在一定程度上制约了清洁能源的合理发展。而非化石能源消费比重的提升，意在从源头上重塑能源体系：通过推动光伏、风电、水电、核电等清洁能源大规模发展，优化能源结构，让碳排放从源头减量，让能源体系向清洁化、低碳化转型。

三是明确“单位GDP二氧化碳排放累计降低17%”的刚性目标，将碳排放双控作为绿色发展的核心抓手。能源活动是我国碳排放的最主要来源，控制住碳排放，就抓住了绿色转型的关键。这一目标的设置，让绿色发展的方向更清晰、考核更精准。未来五年，工业、建筑、交通等重点领域的绿色转型，都将围绕“降碳”这一核心展开。

需要明确的是，从“能耗双控”转向“碳排放双控”，绝不是对节能工作的放松。恰恰相反，这是为了让绿色转型的路径更科学高效、更有针对性。节能仍然是最直接、最经济、最有效的降碳途径，而碳排放双控则为真正走通“绿水青山就是金山银山”之路划定了更清晰的目标。

安全保障：两大硬指标，筑牢发展安全底线

安全是发展的前提。当前，百年未有之大变局加速演进，国际地缘政治冲突加剧，粮食能源等关键领域国际竞争日趋激烈。在此背景下，“十五五”规划将安全保障摆在更加突出的位置，并设置了粮食综合生产能力、能源综合生产能力两项大幅提升的约束性硬指标。

粮食综合生产能力从1.3万斤提至1.45万亿斤左右。

粮食安全是“国之大者”，是关系国运民生的根本大计。我国作为人口大国，粮食需求总量大、刚性强，保障粮食安全始终是治国理政的头等大事。1.45万亿斤的目标，传递出清晰的政策导向。未来五年，我国将持续落实最严格的耕地保护制度，大力推进高标准农田建设，培育推广优良品种，不断提升农业机械化、智能化水平，加快农业现代化发展。这一系列举措，将进一步夯实粮食生产根基，确保 “中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，有效应对国际粮食市场波动带来的不确定性。

能源综合生产能力要达到58亿吨标准煤。（能源综合生产能力，就是我国自己一年能生产的所有能源（煤、电、风电、光伏等）的总数量。为了计算方便，我们会把所有类型能源的发热量统一折算成“标准煤”来计算，最终得到一个综合数据。所以单位虽然叫“标准煤”，实际上这里面既包含石化能源，也包含非石化能源）

能源是国民经济的命脉，是经济社会发展的重要物质基础。近年来，国际能源市场波动加剧，能源供应的不稳定性、不确定性显著增加，保障能源安全成为维护国家经济安全、国家安全的重要内容。58 亿吨标准煤的目标，意味着我国能源自主保障能力将持续增强，能够有效对冲外部风险、应对国际能源市场动荡，为经济社会稳定运行提供可靠支撑。同时，这一目标也与绿色低碳发展相衔接：在提升能源生产能力的同时，推动非化石能源消费比重同步提高，实现能源安全与绿色转型的协同推进，让能源真正成为高质量发展的坚实支撑。

结语

“十五五”规划充分体现着承前启后、质效跃升的关键特征，它通过指标体系的深层变革和一系列相关的举措，勾勒出未来五年我国高质量发展的清晰路径。从摆脱速度情结、为转型留足空间，到创新驱动聚焦质量转化；从民生福祉精准提质，到绿色低碳转向碳排放双控、优化能源结构；最后再到以刚性指标筑牢安全保障底线，每一项指标调整都紧扣高质量发展主题，都聚焦于质的突破，都回应着人民群众的殷切期盼。

这份规划告诉我们，高质量发展绝不是一句空洞的口号，而是体现在每一个指标的调整中，落实在每一项精准施策的部署里。随着规划的落地实施，我们将迎来一个科技实力跃升、经济实力增强、综合国力跨越的中国，而这将为2035年基本实现社会主义现代化奠定更为坚实的根基。中国式现代化的步伐将因此走得更加铿锵有力，人民群众也将因此更具获得感、幸福感和安全感。■

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