（来源：五矿证券研究）
核心要点
“十五五”开局之年，政策强调稳中求进。经济增速目标虽然下调，但强调实际工作中努力争取更好结果。《政府工作报告》明确“今年发展主要预期目标是:经济增长4.5%一5%，在实际工作中努力争取更好结果;城镇调查失业率5.5%左右”并提出“提出这些预期目标，主要考虑是开局之年为调结构、防风险、促改革留出空间，为后期更好发展打牢基础。我们认为上述政策目标，特别是设定经济增速区间有三个含义，一是为未来改革打开空间，提前设定增速预期，加强与市场沟通，确保信心不受改革影响。二是更加务实，自国家统计局数据公布以来，居民实际收入增速情况低于经济增速，强调居民收入与经济增速的同步，意在维持“做大蛋糕”的同时更强调“分好蛋糕”，这也是完成内需目标的必要基础。三是《报告》中强调了“在实际工作中努力争取更好结果”，我们认为全年增速水平会接近5%，较单纯的4.5%-5%增速区间的表述更为积极。”
财政与货币政策符合预期，投资于人与实物投资并行。财政与货币政策符合预期，投资于人与实物投资并行。财政端继续实施更加积极的取向，赤字率维持“4%左右”、赤字规模“5.89万亿元”、一般公共预算支出首次达“30万亿元”，并配套超长期特别国债“1.3万亿元”、补充国有大行资本特别国债“3000亿元”、专项债“4.4万亿元”。同时更强调支出结构向“提振消费、投资于人、保障民生”倾斜，并以“严肃财经纪律、强化预算约束、过紧日子”约束低效支出与风险再生。我们认为，本轮财政力度总体延续高位、未见赤字率超预期上调，更多体现“稳中加力、结构发力”。货币端延续“适度宽松”，并将“促进经济稳定增长、物价合理回升”纳入重要考量，强调畅通传导机制、降低融资中间费用、完善风险补偿与担保体系，政策重心从“名义降成本”转向“提高信用形成需求的效率”。在需求偏弱背景下，结构性货币工具仍将是主线，重点支持科技创新、信用修复及相关重点领域融资。
与2025年相比，2026年强调以强内需与稳预期。与2025年相比，2026年十项任务的调整更集中体现政策主线从“扩内需的工具组合”升级为“强大国内市场的战略牵引”，并同步强化“新动能+科技自立”作为增长支撑，改革开放更突出制度连续性与规则型开放；整体排序逻辑也更偏“先把增长循环与动能做实、再以风险与安全兜底”，显示开局之年从应对式稳增长转向体系化重塑与预期再锚定。
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“十五五”开局之年，政策强调稳中求进
增速目标虽然下调，但强调实际工作中努力争取更好结果
《政府工作报告》明确列出“今年发展主要预期目标是:经济增长4.5%一5%，在实际工作中努力争取更好结果;城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上;居民消费价格涨幅2%左右;居民收入增长和经济增长同步;国际收支基本平衡;粮食产量1.4万亿斤左右;单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右。”同时总理发言的下一句为“提出这些预期目标，主要考虑是开局之年为调结构、防风险、促改革留出空间，为后期更好发展打牢基础。”
我们认为上述政策目标，特别是设定经济增速区间有三个含义，一是为未来改革打开空间，提前设定增速预期，加强与市场沟通，确保信心不受改革影响。二是更加务实，自国家统计局数据公布以来，居民实际收入增速情况低于经济增速，强调居民收入与经济增速的同步，意在维持“做大蛋糕”的同时更强调“分好蛋糕”，这也是完成内需目标的必要基础。三是《报告》中强调了“在实际工作中努力争取更好结果”，我们认为区间目标的含义并非是到达4.5%即可满意，真实的合意目标可能更接近于5%，体现了较为积极的态度。
（一）政策取向：在结构调整与风险化解中保持增长韧性
《报告》明确提出“持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量”。我们认为这一表述的政策含义在于：在转型期，增长来源不能只依赖增量扩张，更要通过提升存量资产与存量制度的效率来支撑增长韧性。所谓“做优增量”，指向新质生产力、科技创新、现代化产业体系；所谓“盘活存量”，则指向国资国企改革、要素市场化配置、地方资源与资产盘活、房地产存量优化利用等。两者合一，构成“质量与效率”并重的增长路径。
在开局之年强调“留出空间”，其现实考量是：结构调整与风险化解往往对短期增长形成约束，但若不在早期把机制与约束立起来，后期可能付出更高的修复成本。因此，年度政策取向更强调“稳住开局、打牢基础”，形成可持续的政策路径。
（二）财政政策符合预期，投资于人同时兼顾实物投资
报告明确“继续实施更加积极的财政政策”，并给出关键数字安排：赤字率“4%左右”、赤字规模“5.89万亿元”、一般公共预算支出“首次达到30万亿元”；发行超长期特别国债“1.3万亿元”，发行特别国债“3000亿元”用于补充国有大行资本；地方专项债“4.4万亿元”。更关键的是财政支出结构与纪律约束：报告强调“更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面”，同时明确“严肃财经纪律、强化预算约束、严控一般性支出、坚决落实过紧日子的要求”。
我们认为这表明财政政策的逻辑不是简单扩大支出，而是在总量托底的基础上，提升支出结构对“内需修复与预期稳定”的指向性，并通过更硬的预算约束与纪律要求，降低资金低效使用与风险再生。从数量来看，将中央、专项债规模加总来看，实际投资规模超过5万亿元。不过相较于2025年的大幅提升，本次财政赤字率维持在4%，并未出现超预期提升。
“投资于人”在开局之年的意义尤为突出：在地产链条弱化、传统基建边际效率下降的背景下，居民部门的现金流与预期成为内需循环的关键变量。财政支出更注重民生与公共服务供给，有助于提升消费倾向、稳定预期，同时也为中长期人力资本积累提供支撑，从而形成“短期稳需求+长期提生产率”的双重效应。
（三）货币政策：适度宽松延续，更强调传导效率与结构支持
《报告》提出“继续实施适度宽松的货币政策”，并明确要“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量”。同时要求“畅通货币政策传导机制”，强化对扩大内需、科技创新、中小微等重点领域的支持，并提出降低融资中间费用，发挥无形资产融资作用，完善风险补偿与担保体系。
我们认为这一政策取向的现实背景在于：在预期偏弱环境下，货币政策的约束往往不在“总量工具能否使用”，而在“信用能否有效形成需求”。因此，报告强调传导机制与结构支持，意味着政策更重视“资金进入实体、进入重点领域、形成可持续现金流”的结果，而不仅是融资成本的名义下降。将物价合理回升纳入货币政策考量，也意味着宏观治理开始更加关注“名义变量修复对预期与盈利的支撑作用”，以促进经济良性循环。未来，我们认为在科技创新、信用修复、支撑地产的大背景下，结构性货币政策依然是主流工具。
（四）政策协同与预期管理：以一致性评估机制提升政策预期
报告提出“将各类经济政策和非经济政策、存量政策和增量政策纳入宏观政策取向一致性评估”，并强调健全预期管理机制。
我们认为这一安排具有制度意义：在复杂环境下，政策目标多元、部门政策众多，若缺乏一致性评估，容易出现政策叠加后的“合成偏差”，导致市场预期不稳。通过一致性评估机制，把监管、产业、财政、货币、改革等政策纳入统一框架，有助于提升政策组合的整体有效性与可预期性，从而更好实现“稳预期”的目标。
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2026年政策重点：强内需、育新动能、促改革、防风险
与2025年相比，十项任务标题与顺序的变化，集中体现了2026年政策主线从“扩内需—育新质—稳开放—防风险”向“强市场—强动能—强制度—强安全”的再排序。第一项由2025年“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”凝练为2026年“着力建设强大国内市场”，从工具型表述升级为战略型表述，强调内需不仅要靠政策拉动，更要靠市场体系、规则环境与预期修复来“做强循环”。第二、三项也由“发展新质生产力/科教兴国”转为“培育新动能/科技自立自强”，突出新动能的工程化落地与关键核心技术攻关的紧迫性；改革与开放两项整体延续，但2026年更强调“持续深化重点领域改革”“进一步扩大高水平对外开放”，政策指向由“举措落地”进一步转向“制度连续性与规则型开放”。
就顺序本身而言，2026年相较2025年最显著的调整，是把原本在2025年第（六）项提前出现的“有效防范化解重点领域风险”，调整为2026年第（十）项“加强重点领域风险防范化解和安全能力建设”压轴呈现，形成“先增长与动能、后底线与安全”的结构闭环；同时将“三农—城镇化与区域—民生”在2026年连续前置到第（六）（七）（八）项，而2025年则是“三农—城镇化与区域—绿色—民生”且民生位于末尾。主次关系上，我们认为这意味着2026年更强调把“投资于人”“公共服务与收入预期修复”嵌入强内需主线，在“强市场—强动能—强制度”的前半段完成增长逻辑与制度供给的搭建，再以“绿色转型+风险与安全”作为长期约束与底线兜底；相较之下，2025年更体现“稳增长与防风险并行推进”的应对型排序，而2026年则更偏“体系重塑、顺序推进”的开局型排序。
图表1：2025年与2026年政府工作报告对比
资料来源：2025年政府工作报告，2026年政府工作报告，五矿证券研究所（一） 着力建设强大国内市场
报告强调“坚持内需主导，统筹促消费和扩投资”，核心是把内需从短期对冲工具提升为中长期战略基点，并通过更制度化的工具与资金安排推动落地。
在消费端，报告提出“深入实施提振消费专项行动”，强调“激发居民消费内生动力”和政策支持并举：制定实施城乡居民增收计划，促进低收入群体增收、增加财产性收入、完善薪酬社保制度；安排超长期特别国债“2500亿元”支持以旧换新，设立“1000亿元财政金融协同促内需专项资金”，扩大消费贷和服务业经营主体贷款贴息范围、提高额度并延长期限，实施一次性信用修复政策，打造服务消费新场景，支持春秋假和带薪错峰休假，打造“购在中国”品牌。我们认为，今年消费政策更突出系统性：以增收与社保改善修复收入预期，以贴息担保与信用修复改善信用条件，以场景与制度安排释放服务消费潜力，以清理限制改善消费环境。其逻辑在于，消费回升不仅是短期拉动，更是“价格回升—盈利修复—预期改善”的关键环节。需要注意的是，以旧换新国债额度“2500亿元”较2025年的“3000亿元”略弱，尽管有“1000亿元”专项资金对冲，但在需求偏弱环境下，对内需的直接拉动力仍需观察。为扩大消费场景，《报告》提出“支持有条件的地方推广中小学生春秋假，落实职工带薪错峰休假制度。”今年春节增加一天假期，对于居民消费的拉动效果较为显著，我们认为落实休假制度也是刺激内需的方式，预计部分地区学生假期会增加，职工的公休假制度也有望进一步完善。
在投资端，报告提出中央预算内投资“7550亿元”，超长期特别国债“8000亿元”用于“两重”，专项债“单列并提高用于项目建设额度”，并发行新型政策性金融工具“8000亿元”，同时强调提高民生类投资比重、加强资金监管、防止低效无效投资，完善民营企业参与重大项目长效机制，引导民间投资投向高技术与现代服务业新赛道。我们认为，投资政策关键词是“有效”与“撬动”：方向上从传统基建更偏向公共服务补短板、城市更新与产业升级；机制上强化绩效与纪律约束，并通过回报与风险分担提升社会资本参与度。数字层面，政策性金融工具由2025年的“5000亿元”提升至“8000亿元”，显示“两新两重”仍是2026年稳增长的重要抓手。
（二） 加紧培育壮大新动能：以“实体经济+智能经济”重塑产业增长引擎
报告提出“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”，并围绕传统产业升级、新兴与未来产业培育、服务业扩能提质、智能经济新形态等方向展开，形成“稳住基本盘—培育增量—承接就业与消费—以智能化提升效率”的政策组合。
在传统产业方面，报告提出新部署重大技改项目，并安排超长期特别国债“2000亿元”支持大规模设备更新，推进重点产业链高质量发展、先进制造业集群建设、中小企业数字化转型、智能制造与智慧供应链、标准升级与质量品牌建设。我们认为，这一安排的核心是以“设备更新+链条升级+标准质量”提升生产率与竞争力，并通过治理低价内卷，改善企业中长期投入的回报预期。
在新兴与未来产业方面，报告强调央企国企带头开放应用场景，打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业；建立未来产业投入增长和风险分担机制，培育未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业；并强调政府投资基金要做“耐心资本”，用好国家创业投资引导基金，发展创投与天使投资。我们认为，政策更强调两类关键机制：一是以场景开放带动试点与采购，提升产业化与订单可见度；二是以风险分担与耐心资本匹配创新周期，缓解期限错配与早期不确定性。相较2025年更偏“培育与示范”，2026年更“资本市场友好”，上述赛道更可能在未来一年出现从政策到订单、从资金到研发投入的连续兑现。
在服务业方面，报告提出深化先进制造业与现代服务业融合，壮大科技服务市场，发展生产性服务业，推动生活性服务业高品质、多样化、便利化发展，有序放宽准入，扩大投资，培育“中国服务”品牌。我们认为，服务业既是就业吸纳器，也是消费升级的供给器，扩能提质将更直接服务“就业—收入—消费”的内需闭环，政策支持与制度供给预计将持续加码。
在智能经济方面，报告提出“深化拓展‘人工智能+’”，推动重点行业规模化应用，建设开源生态，实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程，支持公共云，健全数据要素制度，建设高质量数据集，完善人工智能治理。其逻辑在于把AI从“技术热度”转化为“生产率工具”：算力与能源协同决定供给能力，数据制度与高质量数据集决定应用落地效率，治理安排明确风险边界。对企业而言，竞争力差异将更多体现在能否把AI转化为成本下降、效率提升与产品服务能力增强。
（三） 加快高水平科技自立自强
报告提出“强化关键核心技术攻关和前沿性颠覆性技术研发”，以国家战略科技力量为牵引，推进国家实验室体系和基础设施建设，提升基础研究投入，并强调产学研深度融合。同时提出对关键核心技术领域科技企业“常态化实施上市融资、并购重组‘绿色通道’机制”。这意味着科技自立自强不仅是科研组织方式，更包含资本市场制度供给：融资与退出机制直接决定创新能否形成自我循环。开局之年将其写明，意味着资本市场服务科技创新将更制度化，尤其是并购重组可能承担更重要的产业整合与技术扩散功能。
（四） 进一步强调“反内卷”
《报告》强调深入整治“内卷式”竞争。将“纵深推进全国统一大市场建设”置于改革任务前列，强调通过制定条例、完善统计财税考核、出台招商引资鼓励与禁止事项清单、规范税收优惠和财政补贴、深化招投标改革等制度化手段，并明确提出“深入整治‘内卷式’竞争”。我们认为，这意味着对“内卷”的治理将从阶段性整治转向规则化、常态化约束：通过规范地方政府行为、破除市场分割与地方保护，提升全国市场一体化水平，从而降低制度性交易成本、提高要素流动效率，进而为企业中长期投资与创新回报提供更稳定、更可预期的制度环境。
围绕“反内卷”的制度底座，报告在财税金融与资本市场改革上进一步给出配套抓手：深化零基预算、健全地方税体系并推动消费税征收环节后移；规范金融机构竞争秩序、推进中小金融机构减量提质；深化资本市场投融资改革，健全中长期资金入市机制、拓展创投退出渠道、提高直接融资比重。整体上，这组改革指向“提高资源配置效率、强化风险约束、改善竞争生态”：财政更可持续、地方税源更稳定；金融减少无序竞争与风险堆积；资本市场更好服务科技创新与居民财富配置，为长期资金形成更顺畅的入市与退出通道。
在微观主体层面，报告强调“两个毫不动摇”，提出深化国资国企改革，完善民营经济促进法配套政策，保障平等要素使用与公平竞争，并着力解决拖欠企业账款问题。我们认为，这一部分的核心逻辑是“稳企业即稳预期”：治理账款拖欠直接改善企业现金流与投资意愿，公平竞争环境则决定创新回报率与资本开支决策。将其纳入改革任务，表明今年在优化营商环境与修复微观主体预期方面将更注重可落地、可见效的政策实效。
（五） 更大力度保障和改善民生
报告将民生定位为“普惠性、基础性、兜底性民生建设”，强调就业、教育、医疗、社保养老托育等系统推进。就业方面，报告提出完善适应人工智能发展促进就业创业的措施。
医疗与社保方面提出提高医保补助、推动省级统筹、发展商业健康保险、支持创新药械发展；养老方面提出提高基础养老金、发展普惠养老、推进长期护理保险；托育方面提出托育补助示范试点与普惠托育发展。我们认为这一部分的宏观意义在于：民生支出不仅是保障，更是内需与预期稳定的重要支撑。“投资于人”通过公共服务供给、社会保障和就业稳定，提升居民消费倾向并稳定预期，从而与“强大国内市场”形成同向合力。
与去年《政府工作报告》中有变化的一点是，今年的政府工作报告中把教育相关的很多内容从“科技创新”部分转移到了“民生”部分，提出“推动教育公平与质量提升”。教育不只是国家创新战略的一部分，更是居民生活的重要组成部分，表明中央对于提升居民生活质量、切实减轻居民负担的重视。
《报告》中提出，“加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善型住房需求。”我们预计会出台针对多子女家庭的购房优惠政策，以刺激生育和住房需求。
（六） 加快推动全面绿色转型
报告提出设立“国家低碳转型基金”，推进零碳园区和工厂建设，培育氢能、绿色燃料等新增长点，完善碳排放统计核算和碳足迹管理体系，扩大碳交易覆盖范围，构建新型电力系统、智能电网与储能，扩大绿电应用。我们认为这意味着绿色转型进一步工程化与金融化：基金工具与园区载体将成为政策落地的重要抓手；碳足迹与核算体系将显著提升标准与合规权重，推动企业竞争从“成本与价格”更多转向“质量、合规与绿色能力”。
值得关注的是，在总体目标层面，报告将“单位国内生产总值二氧化碳排放降低”设定为“3.8%左右”，而2025年对应口径为“单位GDP能耗降低3%左右”。这一变化至少传递出两点信号：其一，政策约束从“能耗强度”进一步向“碳强度”聚焦，意味着未来政策考核与资源配置更强调“实际减排贡献”和“碳效率提升”，绿色转型的约束更具指向性；其二，3.8%的降幅高于去年的3%，在开局之年仍提高约束强度，说明在稳增长框架下，绿色转型并未让位于短期增长，而是被明确纳入“高质量增长”的硬约束与主线任务；其三是通过绿色要求清退部分老旧产能。对产业与资本市场而言，这将强化两条结构性机会：一是围绕新型电力系统（电网投资、储能、绿电消纳、算电协同等）的工程性需求更具确定性；二是碳足迹、核算与碳交易扩围将加速行业分化，具备绿色合规能力、低碳工艺与供应链管理能力的企业更可能获得订单与溢价，而高碳、低合规能力主体面临的约束与成本压力将边际上升。
（七） 地产调控政策目标偏弱
报告强调“统筹防风险和促发展，守牢安全底线”。在风险治理框架下，房地产与地方债两条线的共同特征是：政策更强调“有序出清、机制重建”，但其中房地产的调控目标与力度相较去年呈现边际偏弱。
在房地产方面，报告提出“控增量、去库存、优供给”，并围绕盘活存量商品房、鼓励收购用于保障性住房、公积金制度改革、危旧房改造、“好房子”建设等给出政策抓手，同时强调发挥“保交房白名单制度”作用、防范债务违约风险、推进房地产发展新模式基础制度建设。我们认为，这反映出房地产政策已由“止血稳住”转向“结构性修复”：通过盘活存量推进去库存，通过供给品质与制度建设推动新模式落地，并以白名单制度守住信用底线，强调风险可控与有序处置。需要关注的是，相较2025年更直白的“推动房地产市场止跌回稳”，今年表述更多落在“着力稳定房地产市场”；针对商品房收储政策，去年为“推动”，今年为“鼓励”，力度似有弱化。整体在政策目标上更偏“稳”而非“拉”，显示对地产的边际托举力度更克制，更多依赖存量消化与制度转型，而非通过强刺激快速扭转周期。
在地方债方面，报告提出用足用好政策加快化解隐性债务风险，强调“严防虚假化债”，并把“遏制违规新增隐性债务”明确为“铁的纪律”，同时提出优化债务重组置换办法、化解融资平台经营性债务风险、分类推动改革转型，构建统一的政府债务管理长效机制。我们认为，这意味着地方债治理进入“机制重建”阶段：置换与重组更多是过渡性手段，纪律约束与长效机制才是根本；未来增量融资将更强调合规边界与现金流质量，财政纪律对风险再生的约束将进一步强化。
风险提示
1. 宏观政策受外部不确定性影响较大。
2. 内需及地产政策偏弱不及预期。
以上内容节选自五矿证券已经发布的研究报告《2026年政府工作报告精神学习》，对外发布时间：2026/3/7，具体分析内容（包括风险提示等）请详见完整版报告。若因对报告的摘编产生歧义，应以完整版报告内容为准。
尤春野（分析师） 登记编码：S0950523100001
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投资建议的评级标准 | 评级 | 说明 | |
报告中投资建议所涉及的评级分为股票评级和行业评级（另有说明的 除外）。评级标准为报告发布日后6到12个月内的相对市场表现，也 即：以报告发布日后的6到12个月内的公司股价（或行业指数）相对 同期相关证券市场代表性指数的涨跌幅作为基准。其中： A股市场以 沪深300指数为基准；香港市场以恒生指数为基准；美国市场以纳斯 达克综合指数或标普500指数为基准。 | 股票评级 | 买入 | 预期个股相对同期相关证券市场代表性指数的回报在20%及以上； |
增持 | 预期个股相对同期相关证券市场代表性指数的回报介于5%～20%之间； | ||
持有 | 预期个股相对同期相关证券市场代表性指数的回报介于- 10%～5%之间； | ||
卖出 | 预期个股相对同期相关证券市场代表性指数的回报在- 10%及以下； | ||
无评级 | 对于个股未来6个月的市场表现与基准指数相比无明确观点。 | ||
行业评级 | 看好 | 预期行业整体回报高于基准指数整体水平10%以上； | |
中性 | 预期行业整体回报介于基准指数整体水平- 10%～10%之间； | ||
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