□行政公益诉讼检察中，“可诉性”所承载的实体与程序价值，均建立在对公益保护正确理解与适用的基础之上。公益保护是行政公益诉讼的本质属性，因此，对于可诉性要素中的“公益损害事实”“适格诉讼主体”“行政违法行为”的理解与把握，均应围绕“公益保护”这一核心目的展开判断。

　　行政公益诉讼制度作为习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，是一项具有自主知识体系特征的“本土制度”，是立足中国实践、符合中国法治建设实践的概念，通过确立检察机关“公共利益代表”的法定身份，构建兼具预防性与救济性的司法保护机制，有效保障了在生态环境与资源保护、食品药品安全等关乎国计民生重点领域的公共利益，也有效促进了国家治理体系和治理能力现代化。特别是“可诉性”标准提出后，检察机关在案件办理过程中有了更为清晰的方向与标准。但是，如何精准把握可诉性要素的内涵与具体指向，成为司法实践的难点问题，为解决这一问题，提高行政公益诉讼检察的精准性与规范性，笔者认为，应当回归到行政公益诉讼的“公益保护”本质，从公益保护的视角对可诉性要素的具体内涵予以理解与把握。

　　行政公益诉讼的本质是公益保护

　　公益保护是行政公益诉讼制度的本质属性。我国的行政公益诉讼整体呈现“客观诉讼”的特征，其旨在维护客观的法律秩序和公共利益。该属性从行政公益诉讼制度的设立之初便予以确定，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，强调通过司法手段加强对行政机关违法行使职权或者不行使职权进行监督与纠正，实现对国家利益和社会公共利益的保护。同时，《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（下称《草案》）第1条，开宗明义地提出“为保护国家利益和社会公共利益”制定本法，“公益保护”的属性在《草案》中进一步予以明确。

　　公益保护是行政公益诉讼制度运行的目的。公益保护是行政公益诉讼制度应当实现的根本目的，该制度的核心不在于解决“私权争议”或维护某一特定主体的“私人利益”，而是为了纠正公权力运行失范导致的公益损害状态，其回应的是“公地悲剧”与“政府失灵”并存时的治理难题。当行政机关在维护公共利益方面履职缺位时，检察机关可作为监督主体，督促并纠正其行政行为。这项制度的设立，核心目的是恢复受损的社会公共利益。同时，这一目的也统摄着制度的各项子目标，例如，检察机关监督依法行政是实现公益保护的手段性目的，其根本价值在于通过纠正行政违法以有效制止公共利益持续受损。在案件的具体办理过程中，不论是检察机关向行政机关制发检察建议，抑或是提起行政公益诉讼，都服务于“有效恢复受损公共利益”这一目的。

　　公益保护是行政公益诉讼制度设计的逻辑起点。制度的程序构造是其内核最直观的体现，行政公益诉讼在构造上采取了“起诉前程序+诉讼程序”的双阶结构，这一程序设置体现了公益保护效率最大化的追求。具言之，起诉前程序是给予行政机关自我纠错、主动履职的前置选择，保持了司法的谦抑性和对行政效能的尊重，而诉讼程序是一种最后性、强制性的手段，只有当行政机关在法定期限内不履行法定职责，致使公共利益仍处于受损状态时，才提起行政公益诉讼。从司法实践的现状来看，大量行政公益诉讼案件都终结于起诉前程序，检察机关通过与行政机关磋商，以制发检察建议的方式督促行政机关纠正其行政违法行为，有效恢复受损公共利益，凸显了制发检察建议作为起诉前程序的制度价值。

　　行政公益诉讼“可诉性”的具体把握

　　“可诉性”是检察公益诉讼办案高质效的衡量标尺，也是对公益诉讼高质效办案要求的高度概括。行政公益诉讼检察中，“可诉性”所承载的实体与程序价值，均建立在对其正确理解与适用的基础之上。公益保护是行政公益诉讼的本质属性，因此，对于可诉性要素中的“公益损害事实”“适格诉讼主体”“行政违法行为”的理解与把握，均应围绕“公益保护”这一核心目的展开判断。

　　公益损害事实要素的理解应以实现“公益保护”为目的，从实害性公益损害向危险性公益损害适当扩张。公益损害事实的确定是公益诉讼的起点，其决定了适格主体与行政违法行为的具体内容。《草案》第13条、第20条明确规定，国家利益或社会公共利益受到侵害的，检察机关应当立案或制发检察建议，在对“公益损害事实”的表述上使用了“受到侵害”，应当认为“侵害”并不限定于具体的损害，还包括侵害危险。例如，最高检发布的食药安全公益诉讼典型案例中，均将公共利益存在受到侵害的风险作为提起诉讼的依据，这一做法完全符合以公益保护为目的的公益诉讼价值追求。将公共利益限定于具体的损害，在客观上无法实现对公共利益的周延保护，特别是一些特殊的公共利益，一旦遭受具体的侵害，不仅需要耗费大量的资源对其进行修复，有时还会形成永久性损害而无法恢复，如生态环境、文物保护等领域。

　　适格主体要素的理解应当以“最有利于受损公益恢复”为原则确定被诉主体。适格主体决定了行政公益诉讼“可诉性”准确运用的关键。由于我国行政管理呈现分条、分层级配置模式，易出现同一公共事务由多个行政机关共同承担监管责任的情况，这也使得公益受损后，如何认定主要责任主体成为司法实践中的难点问题。解决这一问题应从“公益保护”的角度予以考量，因为，认定被诉主体的目的不在于追究行政机关的责任，而在于有效恢复持续受损的公共利益。也就是说，应当依据各行政主体的“法定职责范围”并结合具体案情来判断是否具有直接恢复受损公益的能力来确定适格主体。实践中一般将行政机关的职责划分为抽象的监督职责与具体的管理职责。抽象的监督职责是指环境保护职责、文物保护职责等职责内容，而具体的管理职责是指行政机关负有的作出行政处罚决定、督促相对人改正违法行为、申请法院强制执行等具体职责。通过区分行政机关承担的是抽象行政监督职责还是具体行政管理职责，确定由负有具体管理职责的行政机关作为主要责任主体，该确认规则的背后逻辑，同样是以优先“有效恢复受损公共利益”为核心判断依据。该“适格主体”确认规则的根本目的在于，避免部分行政机关因法定职责不明确或存在多个行政机关职权范围交叉，出现相互推诿、不愿承担责任的情况，从而导致“受损公共利益”无人监管的局面，以尽快恢复受损公共利益。

　　行政违法行为要素的把握，应当从是否能有效恢复受损公共利益的实质角度出发。在行政公益诉讼中，行政违法行为的本质是行政机关未按照法律规定履行应尽职责，在对其认定时应当考量行政机关是否具有履职可能，即应将“作为义务”与“作为可能”区别开来，“作为义务”以法定职责、职责依据为基础，而“作为可能”以行政机关恢复公益的最大可能作为判断边界，并根据行政行为对恢复受损公益的有效性为根本要求，排除形式履职与不具有作为可能的履职要求。当行政机关已经穷尽所有可采取的合法手段，仍无法有效恢复受损的公共利益时，可认定行政机关不具备履职可能。对此，可从“恢复受损公共利益”目的实现与是否存在“替代手段”两个层面进行考量。具体而言，行政机关所采取的履职行为应当始终以恢复受损公共利益为核心目的，以此排除行政机关可能基于敷衍了事等态度所采取的，看似合乎法律规范但无益于恢复受损公共利益的履职行为，即排除形式履职。当行政机关提出“已完全履行职责”的抗辩时，检察机关应当根据行政机关的法定职责范围，审查其是否还具备履职可能的替代行为，该替代行为应当以有效恢复受损公共利益为判断标准。当经过两个层面的具体考量后，若认为行政机关已采取可采取的所有措施，仍无法有效恢复受损公共利益时，应当认定符合《人民检察院公益诉讼办案规则》第74条第3款规定的“行政机关已经全面采取整改措施依法履行职责的”情形，及时终结案件。

　　（作者单位：上海市高级人民法院、华东政法大学）