以人民城市理念引领现代化城市建设

肖超伟

  城市是现代化的重要载体，是人民幸福生活的美好家园。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央科学把握城市发展大势，深刻洞察城市发展规律，围绕城市工作作出一系列重要论述和重大决策部署。从2015年中央城市工作会议强调“坚持人民城市为人民”，到2019年习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”，再到2025年中央城市工作会议提出“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”，人民城市理念为新时代城市建设指明了方向。新征程上，如何深刻把握人民城市的科学内涵，将其全方位融入城市建设实践之中，大力推动城市高质量发展，不断开创现代化城市建设新局面，是我们必须回答好的重大时代课题。

一、从我国现代化城市建设轨迹把握人民城市理念

  作为现代化的物质载体与人类文明的空间表征，城市的发展轨迹，既是经济社会发展在空间上的投射，也深刻映射出国家现代化的历史进程。新中国波澜壮阔的现代化城市建设历程，深刻体现了人民城市理念从实践探索向系统理论与深化落实的重要跃升。

  新中国成立初期，在百废待兴的工业化起步阶段，面对一穷二白的现实国情，我们党把工作重心由农村转移到城市，着力“将消费的城市变成生产的城市”。这一时期的城市建设服从于国家工业化积累的急迫需求，资源优先配置于工业建设。城市空间被重构为服务于生产的“单位制”空间，以围墙封闭的“大院”作为城市的基本细胞。这种以生产为重心、生活从属于生产的发展基调，虽然在一定程度上压缩了城市的消费与公共空间，却在较短时间内奠定了我国工业体系的空间基础，加速了社会主义工业化的进程。

  改革开放以来，我国开启了人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展释放出前所未有的活力与潜能。随着土地制度与住房制度改革的深入推进，城市建设进入快速发展阶段，新区开发与旧城改造协同展开，城市空间形态与建设强度发生显著变化。通过持续的大规模城市建设实践，我国有效缓解了长期制约城镇化进程的住房短缺问题，居住空间供给能力明显增强，人民群众的居住条件和生活环境持续改善，数以亿计的农业转移人口进入城市就业生活，并逐步实现安居梦。这一阶段的快速发展，客观上积累了丰厚的物质财富，完善了城市功能体系，切实回应了人民群众对现代化生活的基本物质需求，也为新时代现代化城市建设积蓄了强大势能。然而，这种外延扩张式的城市发展面临边际效应递减的困境，资源环境约束逐渐收紧，“千城一面”与文脉消解等问题逐步显现。

​党的十八大以来，我国累计建设各类保障性住房和棚改安置住房6800多万套，1.7亿多住房困难群众圆了安居梦。图为2025年2月25日，从空中俯瞰杭州首个“原拆原建”自主更新小区“浙工新村”。 人民图片 龙巍/摄

党的十八大以来，习近平总书记鲜明提出人民城市理念，强调“人民城市人民建，人民城市为人民”，“推进以人为核心的新型城镇化”，“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”，等等。这一系列重要论述，深刻阐明了新时代城市建设的价值取向、目标任务与思路方法，是对城市发展规律的深刻把握。在人民城市理念指引下，我国城市发展取得了举世瞩目的历史性成就：常住人口城镇化率从2012年的53.1%跃升至2024年的67%，“两横三纵”的城镇化战略格局基本形成，累计建设各类保障性住房和棚改安置住房6800多万套，建成全球最大的住房保障体系，多层级历史文化保护传承体系留住了城市的文脉与“烟火气”，生态修复工程让城市重现绿水青山。我国城市在结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效等方面迈出坚实步伐，日益成为人民美好生活的关键依托。

  回顾新中国成立以来的城市建设轨迹，特别是新时代以来的城市建设成就，我们能够深切认识到：人民城市理念超越了工具理性主导下的物质空间生产，实质上是一场重塑人与城市关系的深刻变革，旨在通过空间的社会性重构，实现城市发展从“物的增值”向“以人为本”的转变。人民城市理念通过重塑城市建设目标、运行机制与治理方式，把民生改善、发展转型与治理现代化有机统一起来，使城市成为中国式现代化进程中具有高度综合性和鲜明标识性的实践场域。以人民城市理念引领的新时代现代化城市建设正超越单纯的物质营造，迈向人的全面发展与社会文明进步相统一的崭新境界，正在呈现出人类城市文明的新形态。

  二、直面现代化城市建设中的问题和挑战

  当前，我国城市发展正经历一场广泛而深刻的变革，告别大规模增量扩张的粗放发展模式，全面迈入存量提质的内涵式发展新阶段。社会生产力发展、人口结构变化、历史文化遗产保护、城市治理都对城市发展提出了更高要求，现代化城市建设必须直面一系列深层次的问题和挑战。

  一是经济社会的高质量发展，特别是新质生产力跃升，对空间供给与功能组织提出了“迭代焕新”的重塑要求。以钢铁、水泥、纺织等为代表的传统制造业，其空间特征是大尺度的标准化厂房、集中连片的工业用地，叠加地方土地财政驱动，客观上助推了城市“摊大饼”式的无序扩张。当前，以新一代信息技术、人工智能等领域为代表的新质生产力对空间的需求发生了根本性改变，需要能激发创新思维的灵活研发空间、促进跨界交流的开放创新平台，以及吸引和留住人才的高品质要素集聚地，整体呈现出“小而精、高复合、强链接、快迭代”的显著特点。这一从“硬”到“软”、从“大”到“精”的根本性转变，要求我们在城市建设的实践中，必须系统性地推动区域布局的协同化、用地结构的复合化、空间形态的多元化和功能组织的弹性化。

  二是人口结构的变化对城市功能诉求更加多样，正在重塑城市空间需求格局。一方面，人口老龄化日益严重，截至2024年底，我国60岁及以上的老年人口占总人口的22%，65岁及以上老年人口占15.6%。老龄化加剧使城市公共服务体系面临更大压力，对养老护理、社区医疗等设施的需求迅速增长。另一方面，新老市民群体的居住需求出现新的变化：大量居住在老旧小区的“老市民”，受困于基础设施老化、公共空间短缺的“宜居”难题；而作为城市活力与未来的新市民和青年群体，在面临“买房难”等安居困境的同时，更对职住平衡、社交互动及个性化生活体验提出了多样化诉求。这些结构性矛盾相互交织，迫切需要通过更为精细化、更具针对性的城市发展策略来系统性破解。

  三是历史文化作为城市的灵魂，在实践中面临“失魂”与“变味”的风险。一方面是“失魂”的短视行为。部分地区仍未摆脱“推倒重来”、“大拆大建”的粗放城市发展模式，以改造之名行破坏之实，割裂了城市文脉与社会肌理，导致城市丧失了赖以栖居的灵魂与承载集体记忆的空间载体，忽视了原住居民的利益，还推高了新市民、青年人融入城市的居住成本。另一方面是“变味”的风貌同质化。部分建设项目缺乏对在地文化的深度挖掘，盲目复制统一的商业模式，过度追求短期经济效益，导致“千城一面”，历史街区沦为缺乏活力的“假古董”。因此，如何将历史文脉与现代生活、新质生产力深度融合，既传承历史底蕴，又满足人民对美好生活的需求，正成为检验城市建设的成色和人文温度的关键所在。

  四是治理效能与人民期许之间的错位，构成了城市现代化治理体系中的深层次矛盾。面对现代城市高密度、大流动、快变化的特征，部分领域的治理依然沿袭传统的“经验决策”与“被动响应”模式，城市间、区域间、部门间缺乏高效的协同联动机制，加之数据壁垒造成的“信息孤岛”效应，导致风险感知滞后，难以实现对风险的预警与防范。这些治理压力层层传导，进一步加剧基层“千条线、一根针”的超载困境。城市治理的颗粒度决定了城市的温度，若不能以精准施策破解粗放顽疾，打通服务群众的“最后一公里”，人民城市的幸福底色就难以擦亮。

  在看到问题和挑战的同时，还要认识到我国现代化城市建设具备诸多优势和有利条件。党的集中统一领导为城市建设提供了根本制度保障，能够在更高层级统筹资源配置、协调政策取向，并将整体部署转化为多层级、系统化的制度安排。新质生产力加快融入城市建设进程，以人工智能、数字孪生、无人机、城市大脑等为代表的新技术不断拓展城市感知、研判与治理能力，为实现精准规划、精细建设和高效治理提供了重要支撑。事实上，问题和挑战正是推进现代化城市建设的重要着力点，我们要充分发挥优势，聚焦问题、攻坚克难，把城市打造成人民群众高品质生活的空间。

  三、扎实推进人民城市理念在现代化城市建设中落地见效

  建设现代化城市，关乎亿万群众的获得感、幸福感和安全感，关乎经济社会发展方式的深刻转型，关乎国家治理体系和治理能力现代化的整体跃升，是一项涉及经济社会发展全局的复杂系统工程。我们要深入贯彻中央城市工作会议精神，针对现代化城市建设面临的问题和挑战，在区域统筹、人居环境、文化保护、共建共治等关键层面协同发力，将人民城市理念落到实处。

  区域统筹，突破单体城市发展局限，以城市群和都市圈为框架，构建大中小城市协同发展的格局。纵观全球城市演进历程，伦敦、东京等城市已经摆脱单体蔓延的发展路径，城市群和都市圈已成为承载现代化发展的核心空间组织形式。2025年中央城市工作会议部署了7个方面的重点任务，在首要任务中强调，“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”。现代化城市建设应突破单体城市的行政边界，以“一体化”打破区域壁垒，促进资本、劳动力、技术等生产要素有序自由流动，重点实现养老、医疗、教育等公共服务的一体化，让边界消融，让周边群众平等享受到中心城市的现代文明成果，切实解决发展不平衡不充分问题。同时，要因地制宜，明确不同能级城市的使命担当：超大特大城市核心在于“优化提质”，发挥自身独特优势，在提升全球竞争力和辐射带动力的同时，着力解决新市民、青年人的安居难题，实现新质生产力的跃升；中小城市要立足自身禀赋，提升宜居性以承接产业与人才；广大县城则要作为城乡融合的“枢纽链接”，推进以县城为重要载体的城镇化，补齐公共服务短板。通过城市群的整体带动，实现用地集约高效、产业转型升级与经济共同增长。

  改善人居环境，把建设“好房子”作为现代化城市建设的基点。党的二十届四中全会提出，建设安全舒适绿色智慧的“好房子”。随着我国住房发展进入存量与增量并重的新阶段，人民群众对住房的需求从“有没有”转向更加注重质量的“好不好”。为顺应这一转变，住房供给必须由量向质提升，统筹兼顾刚性与改善性住房需求，在保障基本安居的同时推动居住品质升级。因此，需要统筹推进新建住房“建成”好房子、城市更新“改出”好房子。此外，还需要确立“全生命周期”的建设理念。在规划设计端，从细微处入手，强化适老化、儿童友好与无障碍设计；在建设施工端，大力推广新型建造方式与绿色建材，解决漏水、隔音差等长期困扰群众的通病；在运维服务端，引入数字家庭与智慧物业，让科技赋能居住体验。通过建设安全舒适绿色智慧的“好房子”，推动“好小区、好社区、好城区”的系统构建，让“住有所居”向“住有优居”迈进。

  坚持保护优先，构建从宏观格局到中观肌理再到微观形态的保护体系。历史文化是城市的灵魂，推进现代化城市建设，须持续完善历史文化保护传承体系。在宏观层面的历史文化名城保护上，重在“守住格局”，强化对城市山水形胜、传统轴线及整体空间形态的系统性管控，确保城市自然地理环境与人文历史脉络的共生共存，维护城市风貌的完整性。在中观层面的街区保护上，重在“延续肌理”，严格落实“老城不能再拆”的要求，全面调查老城及其历史文化街区，摸清城镇老旧小区、老旧街区、老旧厂区文化遗产资源底数，划定最严格的保护范围，防止因过度商业化导致的文化断层，守护好城市的“场所精神”。在微观层面的历史建筑保护上，坚决摒弃大拆大建的粗放模式，代之以有机更新与适应性改造，维护好原有的社会生态与邻里结构，探索“留人、留形、留乡愁”的包容性城市更新。

​“拎马桶”曾是不少上海老城厢居民的民生痛点。由于部分老旧城区建筑在建造之初没有专门设计卫生间，人均居住面积狭小，居民只能手拎马桶去公共厕所倾倒。为让百姓从“住有所居”到“住有宜居”，1992年，上海启动成片旧里改造。2025年9月，最后一批共6493户“拎马桶”改造任务提前完成，让更多居民加速拥抱新生活。图为2025年10月23日拍摄的拆除重建后的徐汇区漕溪三村小区室内独立卫生间。 新华社记者 方喆/摄

坚持系统观念，构建科学诊断、精准治理的共建共治新格局。习近平总书记强调，“打造共建共治共享的社会治理格局”。这就要求我们将人民城市理念深度嵌入城市治理全链条，推动治理效能的系统性跃升。创新城市治理的理念、模式、手段，发挥党建引领作用，提高基层社区的工作能力，打通城市治理的“神经末梢”。应强化“数智体检”，将治理重心向源头研判前移，通过大数据分析与人工智能技术，精准查找病灶，确定治理重点，实现从“经验决策”向“数据决策”的跨越。还应完善响应闭环，将“接诉即办”与“评价反馈”深度融合。要以群众诉求为起点，推动治理逻辑从“有一办一”向“举一反三、未诉先办”的主动治理延伸，形成“规划—建设—评价—反馈—改进”的良性循环，着力实现城市治理与民心凝聚的同频共振。

  现代化城市建设并非单一领域的专项工程，而是一项统筹空间重构、制度创新与治理变革的系统性工程。面向“十五五”，要把人民城市理念贯穿城市规划、建设、治理全过程，在理念深化、制度供给与路径协同上持续发力，建设更具活力与幸福感的现代化人民城市。

作者：中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心副主任、研究员

来源：《求是》2026/02