（来源：中国经济导报）
转自：中国经济导报
1月13日，由三峡集团与金风科技联合设计建造和示范应用的20兆瓦海上风电机组在福建闽南海域完成吊装。该机组的成功吊装，是我国海上风电大容量机型应用的又一重要突破。新华社
本报记者 | 刘宝亮
为加强对政府投资基金布局规划和投向指导，更加突出政府引导和政策性定位，近日，国家发展改革委会同财政部、科技部、工业和信息化部联合发布了《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法》（以下简称《工作办法》），国家发展改革委还同步制定了《政府投资基金投向评价管理办法》（以下简称《管理办法》）。
这是首次在国家层面对政府投资基金的布局和投向作出系统规范。中国宏观经济研究院经济所研究员刘国艳表示，两项办法协同实施，有助于引导金融资源更精准地流向实体经济急需的领域，尤其是那些周期长、风险高、社会资本初期投入不足的环节，从而有效发挥政府投资基金“引导、补缺、撬动”的功能。
明确“投向哪、怎么投、谁来管”
所谓政府投资基金，是指各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。数据显示，截至2024年底，我国累计设立政府引导基金数量2178只，总规模突破12万亿元，其中，产业类和创投类引导基金数量为2023只，总规模突破10万亿元，覆盖天使投资、创业投资、产业投资等全链条，成为支持实体经济发展的重要力量。
政府投资基金作为引导财政资金与社会资本结合的重要载体，在吸引社会投资、优化资源配置、推动产业升级方面发挥了积极作用。然而，随着基金数量和规模的快速增长，一些深层次问题也逐渐显现：部分基金定位模糊，偏离了服务国家战略的政策性初衷，存在“泛化”和“异化”风险；一些地方基金投资领域交叉重叠，导致同质化竞争和资源内耗；少数基金运作不规范，异化为违规招商引资的工具，甚至变相增加地方政府隐性债务。
“这些问题不仅影响了政府投资基金的社会效益和经济效益，还可能对社会资本产生‘挤出效应’，扭曲市场资源配置。”海南君顾数科研究院院长单福说。
2025年1月，国务院办公厅发布了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出政府投资基金管理要“突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作”，要“完善分级分类管理机制，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应”。
基于此，国家发展改革委会同三部门联合发布了《工作办法》，并同步推出《管理办法》，旨在推动政府投资基金的发展从追求数量和规模的“有没有”，转向注重质量和效益的“好不好”。
具体来看，优化基金布局方面，《工作办法》要求基金支持重大战略、重点领域和市场难以有效配置资源的薄弱环节，推动科技创新和产业创新深度融合，着力打造新兴支柱产业，坚持投早、投小、投长期、投硬科技。
加强投向指导方面，《工作办法》明确，基金投向须符合国家生产力布局宏观调控要求，符合国家级产业目录中的鼓励类产业，不得投向限制类、淘汰类以及政策明令禁止的产业领域。
《工作办法》还进一步明确由省级发展改革部门牵头制定本地区重点投资领域清单，并据此优化基金布局和投向。
确保“投得准、投得稳、投得好”
《指导意见》明确，政府投资基金的发展定位是：聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。《工作办法》进一步明确，政府投资基金应当“突出政策性定位”，其根本任务是“有力有效支持重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节”。
单福表示，这从根本上厘清了政府投资基金与纯市场化基金的本质区别。政府投资基金不是追求短期财务回报的逐利工具，而应立足于服务国家长远发展战略，盈利不是第一目的，产业发展与投资引导更为重要。国家发展改革委通过明确的投向引导，指导政府投资基金将投资焦点锁定在国家最亟需的领域。
风险防控是政府投资基金规范健康发展的生命线。《工作办法》以负面清单形式，明确列出了政府投资基金的禁止类投资行为，包括不得通过名股实债变相增加地方政府隐性债务、不得从事规定以外的公开交易类股票投资、不得从事期货等衍生品交易、不得对外担保、不得开展承担无限责任的投资等。
“这些条款为政府投资基金运作划定了清晰、不可逾越的‘红线’，是防范金融风险和地方债务风险的关键‘防火墙’，确保政府投资基金运作的规范与安全。”国浩律所高级合伙人刘乃进表示。
值得注意是，《管理办法》及其配套的指标体系，构建了一套覆盖“募、投、管、退”全流程的动态评价与反馈机制。这不仅是简单的考核，更是引导政府投资基金持续优化投资行为的管理工具。评价结果直接与激励约束措施挂钩：对评价结果排名靠前的基金，将在项目推介、融资支持、合作参股等方面给予倾斜；对评价结果靠后或存在负面行为的基金，则将面临约谈、通报、调整出资和管理费等约束措施。
“这套‘奖优罚劣’的机制，将政策导向有效传导至基金管理机构，驱动其不断提升专业能力和投资效率，最终实现财政资金‘四两拨千斤’的放大效应和战略目标的有效达成。”刘乃进说。
发挥“导航仪”作用和“指挥棒”功能
业内普遍认为，国家发展改革委牵头出台《工作办法》和《管理办法》，是落实国务院出台的《指导意见》的重要举措，是引导基金行业高质量发展的“行动指南”。
“《工作办法》和《管理办法》的出台十分及时必要，其核心在于通过科学的顶层设计和有效的激励约束机制，引导政府投资基金进一步优化布局和投向，促使基金回归本源、服务战略、提升效能，从而在服务国家发展大局中发挥更重要作用。”单福表示。
为更好地发挥政府投资基金的引导作用，形成资金合力、实现政策目标，《工作办法》对国家级基金与地方基金的功能定位和重点投资方向进行了梳理，提出国家级基金要“立足全局”“抓大放小”，聚焦跨区域、关键领域的示范引领；地方基金则需“找准定位”“因地制宜”，支持本地特色优势产业和中小企业。
“这种分级分类、协同发展的思路，旨在构建一个央地协同、优势互补的政府投资基金高质量发展格局，促进优化全国生产力布局，避免‘一哄而上’和低水平重复建设。”单福说。
刘国艳认为，两项办法的协同实施，对我国经济发展具有多方面的深远意义。首先，在财政资金使用方面，通过加强精准规划与科学评价，确保财政资金精准投向关键领域，最大限度提升政策效果与资金效益。其次，两项办法为政府投资基金的设立、运作与管理提供了明确制度规范与稳定预期，有利于吸引更多专业市场化管理机构参与，推动行业长期有序发展。再次，两项办法是健全现代预算制度、创新宏观调控方式、落实国家战略在投资领域的重要举措，有助于提升国家治理体系和治理能力现代化水平。
“总之，两项办法的出台，标志着我国政府投资基金进入了以‘规范发展、提质增效’为特征的新阶段。通过强化布局规划的‘导航仪’作用和投向评价的‘指挥棒’功能，政府投资基金必将更好地肩负起服务国家战略、推动经济高质量发展的使命。”刘国艳说。
