界面新闻记者 | 张旭
界面新闻编辑 | 刘海川
2025年12月10日至11日，中央经济工作会议在北京举行。会议部署了2026年经济工作的八大重点任务。
其中，会议指出，统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设和乡村全面振兴，推动县域经济高质量发展。严守耕地红线，毫不放松抓好粮食生产，促进粮食等重要农产品价格保持在合理水平。持续巩固拓展脱贫攻坚成果，把常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施，守牢不发生规模性返贫致贫底线。
金善宝农业现代化发展研究院研究员、南京财经大学粮食和物资学院教授钱龙告诉界面新闻，历来中央关于“三农”工作的部署均坚持 “一张蓝图绘到底”的基调，“三农”工作基本盘没有出现重大变动。
我国三农工作始终围绕 “两大底线 + 三大重点” 推进。中国社会科学院农村发展研究所助理研究员余家林告诉界面新闻，两大底线是国家粮食安全底线与不发生规模性返贫致贫底线；三大重点为提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平。
当前“三农工作”可概括为“稳中求进”。余家林表示，“稳” 的核心就是守住两大底线。由于当前农业农村发展态势平稳，工作重点更多是巩固既有改革成果，确保改革始终沿着正确方向推进。
谈及当前经济形势，钱龙指出，乡村产业发展与促进农民就业、城乡高度融合与县域经济发展，都将成为今年“三农”工作的关键方向。
严守耕地红线为何一再强调？
粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。界面新闻注意到，历年来的中央一号文件以及多次会议都曾反复强调严守耕地红线。
近年来，我国粮食安全总体有保障。据国家统计局12月12日发布的数据显示，2025年全国粮食总产量14297.5亿斤。继2024年首次突破1.4万亿斤，再次实现高位增产。
“但粮食和重要农产品需求还将持续增长，长远看粮食供需还呈紧平衡态势。”余家林指出，从政策信号看，中央反复重申这一要求，是对地方发展的明确导向：发展不能以突破粮食安全底线为代价，任何时候都要把粮食安全放在优先位置。
钱龙也表示，耕地作为粮食生产的“命根子”，是粮食安全的根基，在当前复杂形势下具有不可替代的作用。中央多次强调严守耕地红线，核心基于三大目标考量。
首先是战略安全的底线要求。钱龙分析，我国人口基数大，居民生活水平提升使粮食刚性需求呈现快速增长态势，粮食供需“紧平衡”越来越趋紧。截至2025年11月，我国累计进口粮食进口近1.3亿吨，规模再创新高，而国内耕地资源有限，同时面临城镇化、工业化、生态化发展的多重压力。守住耕地红线，确保耕地数量不减少、质量部降低是实现“谷物基本自给、口粮绝对安全”这一新时期粮食安全观的关键所在。
其次是战术层面应对多重风险的保障。全球变暖导致极端气候频发，地缘政治冲突加剧导致国际粮食市场频受干扰，粮食贸易和产业链供应链风险增加。立足国内保障粮食生产，需以充足耕地资源为物质基础，才能在复杂外部环境中掌握主动权，从而贯彻“以我为主、立足国内”的基本原则。
最后，严守耕地红线不仅满足当代需求，更关乎代际公平与生态安全。钱龙提到，通过严格管控耕地用途、遏制“非农化”和有效管控“非粮化”、减少生态退化和更好地保护耕地质量，可实现农业生产与生态保护的长期协调发展。
为严守耕地红线，余家林建议，未来需持续加大对乱占、破坏耕地等违法行为的整治力度。不过，在组织推进违规占用耕地整改复耕工作时，还应合理设置过渡期，避免采取 “一刀切” 的简单化处置方式。
探索多主体管护运营新模式
保障国家粮食安全的根本在耕地，而建设高标准农田是提高耕地质量、提升粮食综合生产能力的重要基础性工程。
2024年中国乡村振兴综合调查数据显示，在472个调查村庄中，有169个村庄开展了高标准农田建设，占比35.88%。在这些村庄中，高标准农田建设面积占村庄耕地总面积的比例平均为36.16%。随着农业数字化在高标准农田建设中逐步应用，在开展高标准农田建设的村庄中，有17.75%的村庄应用了农业数字化技术。高标准农田建设带动效应明显，提高了土地生产率和农户收益。
此外，相较于非高标准农田，高标准农田粮食的亩产水平为633.56公斤/亩，比非高标农田平均高16.1%；高标准农田的亩均收益为1261.13元/亩，比非高标农田亩均收益平均高20.3%。
在今年3月，中办、国办曾印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》（以下简称：《方案》）明确，到2035年，力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田，累计改造提升4.55亿亩，新增高效节水灌溉面积1.3亿亩。
值得一提的是，目前，高标准农田建设存在定期管护不足且缺少专业的管护主体等问题。“在已经开展高标准农田建设的村庄中，仍有30.59%的村庄缺少定期管护，管护的专业化程度较低。”余家林说。
钱龙也表示，管护环节存在明显薄弱点。一是管护机制建设滞后，管护资金、专业人员保障不足，地方政府、村集体、新型经营主体的管护责任未明确界定；二是管护模式探索不充分，市场化、专业化或者两者相互结合的管护路径尚未成熟；三是资金管控长效机制不完善，资金来源、责任主体等关键问题仍需进一步厘清，影响管护工作的持续性和有效性。
钱龙还称，受财力限制，部分地区在高标准农田建设方面投入相对不足，导致“高标准”并不高。也存在普遍的“重表面、轻本质” 的建设倾向，工程中多将重心放在道路硬化、水电网铺设等可视化工程上，对耕地质量改良这一核心环节的投入相对薄弱，未能充分发挥地利改善和高标准良田培育对粮食产能的支撑作用。
技术适配也有待地方探索。钱龙表示，建设过程中也存在“一刀切” 现象，不分地区机械的照搬统一标准，而忽视不同区域的自然差异，甚至出现高标准农田建设破坏当地耕地微生态的情况（如水渠建设影响水生生物生存）。
“事实上，东北黑土区、华北盐碱化地区、南方土壤酸化区等不同区域，耕地改良的重点存在显著差异，亟需强化因地制宜的技术适配性。”钱龙说。
值得注意的是，上述《方案》提到，需因地制宜推进高标准农田建设，统筹开展田、土、水、路、林、电、技、管综合治理，将建设重点放在田内。改造提升项目按照缺什么、补什么原则，补齐田间设施短板弱项。
针对管护问题，余家林建议，未来还需探索多主体联合运营的管护运营新模式，还要在高标准农田建设项目预算编制时要留一部分资金用于后续的管护。
实际上，我国多地正因地制宜探索田地管护运营新模式。据新华网江苏频道2025年3月报道，连云港市灌云县图河镇构建“村集体+专业合作社+农户”共管模式：村组干部成立“护田队”巡查沟渠，种粮大户承包片区维护设备，农户通过“田长制”参与监督，形成多方联动的管护合力。
平衡耕地保护与县域经济
中央经济工作会议提出，统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设和乡村全面振兴，推动县域经济高质量发展。
在钱龙看来，耕地保护与县域城镇化看似存在矛盾，实则是对立统一的关系，可通过融合发展实现协调。
钱龙表示，需强化规划引领与空间管控。在国土规划（尤其是县域规划）中明确功能区划分，坚持耕地保护优先，划定永久基本农田控制线，严禁城镇开发侵占；对优质耕地重点保护，优先进行存量挖掘和利用边角料土地，同时坚持和优化“增减挂钩、占补平衡”，推动建设用地节约集约利用。
此外，推进产业融合与价值提升，支持县域发展农产品精深加工、文旅融合等新业态。钱龙指出，可通过“农业 +”多元化发展模式，实现耕地保护与产业增值相互促进。提升农业效益的同时，反哺城镇化建设。
最后，完善生态补偿与利益协调机制。“对粮食主产区等承担耕地保护任务较重的地区，通过财政转移支付、税收优惠、产销区产业链合作、人才代培养等多元化方式，给予主产区地方政府和种粮农户经济补偿，让保护耕地的地区受益，缓解发展矛盾和区域差距。”钱龙说。
余家林则表示，需推进土地要素市场化配置，处理好高质量发展和高水平保护的关系。继续完善城乡建设用地增减挂钩政策，培育发展节余指标交易市场，探索把节余指标交易范围逐步扩大至全国。同时，拆旧复垦区划定要充分尊重农民意愿，并通过完善节余指标收益分配机制，保障农民权益。
“在政策实施过程中，还要落实地方政府的监管责任，健全复垦耕地质量验收制度，完善后续管护和再评价机制，确保复垦耕地数量、质量到位。”余家林说。
余家林认为，上述举措不仅为节余指标需求方提供更多发展空间，还使得节余指标供给方能够通过出售节余指标来分享前者的经济发展成果。等到合适时机，可探索将政策适用范围从建设用地扩大至各类非耕地地类，也可探索通过农地整理新增耕地面积折抵等方式，拓宽建设用地指标来源渠道。
此外，中央经济工作会议还提出，促进粮食等重要农产品价格保持在合理水平。钱龙表示，这一“合理水平”并非固定数值，而是综合多方面因素动态形成的稳定区间，核心考量包括粮食综合生产成本、市场供求关系、城乡居民收入水平以及国际粮价波动等，需在多重因素的平衡中实现价格相对稳定，让粮食生产者弥补种植成本和获得一定收益，同时让消费者能够可持续的负担。
此次会议还明确，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，把常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施，守牢不发生规模性返贫致贫底线。
钱龙表示，将常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施，是巩固脱贫攻坚成果的关键举措。“当前经济下行压力较大，需防范规模性返贫风险，避免脱贫成果出现滑坡，确保全面建成小康社会后，中低收入农民群体稳定增收，不陷入返贫困境。”
界面新闻注意到，在今年的十五五规划中也对此项工作进行了部署。规划提到，统筹建立常态化防止返贫致贫机制，坚持精准帮扶，完善兜底式保障，强化开发式帮扶，增强内生动力，分层分类帮扶欠发达地区，健全乡村振兴重点帮扶县支持政策，确保不发生规模性返贫致贫。
