来源：经济学家圈

2025年政府工作报告的六个新变化

张林

远东资信首席宏观研究员

2025年两会政府工作报告延续了2024年底中央经济工作会议的总体基调，主要经济指标的设定皆在预期范围之内，但在具体表述上还是出现了一些新的变化。

一、对于外部环境的判断更加审慎

本次政府工作报告对于外部环境的判断相对此前五年着墨更多，阐述的也更为充分，特别是具体提出“全球增长动能不足”“贸易壁垒增多”“国际经济循环存在阻碍”，以及“国际市场波动风险加剧”等外部扰动问题。

上述判断中所存在的风险的确是切实存在的。美国特朗普政府针对所有主要贸易对手加征关税，这种贸易保护主义和单边主义可能带来主要经济体的经济增速的下调。比如1986年至1987年期间美日之间围绕半导体出口的贸易纠纷，加剧了美国与日本两国的GDP增速回调。再比如2002年至2003年期间美欧之间围绕钢铁的贸易纠纷，再次带来美国与欧盟的经济增速显著下调。

而在美国、欧盟与东盟的经济增速出现显著回落时，我国的出口金额都出现了绝对值上的回调，比如2009年、2016年与2023年，这意味着即便美国与贸易对手间的互相恶性关税竞争，可能带来全球增长动能不足的问题，从而形成我国在外需领域上的压力。2024年我国净出口对于GDP增长的贡献率为30.3%，整体出口对于宏观经济运行的影响较大，换言之，外部环境的变化使得我国扩大内需的必要性和紧迫性进一步抬升。

因此，本次政府工作报告对于如何扩大内需，以及如何扩大开放、稳外资稳外贸领域的着墨也颇多，对于外部环境可能出现的变化做出了对冲性的部署。

图1：美欧等经济体增速下调时我国出口金额也下调（单位：左轴%，右轴亿元）

资料来源：远东资信整理

二、对于通胀目标的设定“名降实升”

相对于往常3%的CPI同比预期目标，今年政府工作报告将其下调至2%。虽然看上去是下调，但实际上是从以3%为顶，调整为以2%为底。

截至2024年四季度，我国的GDP平减指数已经连续7个季度为负，偏低的价格水平是拖累经济加快向好的重要因素。2024年底的中央经济工作会议指出，要综合整治“内卷式”恶性竞争，这意味着中央实际上认为当前的低物价水平已经带来了一定的经济紧缩效应。从企业的角度而言，恶性竞争的主要途径就是竞争价格，在此背景下，2024年PPI同比为-2.2%，2025年1月PPI同比为-2.3%，2024年规上工业企业利润同比增速为-3.3%。从理论上来看，如果企业持续进行价格竞争且利润改善节奏持续受到压制，那么就会向居民就业和居民收入进行负向的传导，从而形成“通缩旋螺”。

2025年宏观经济政策调整的重要目标之一就是提振价格水平。政府工作报告将CPI同比增长目标设置在2%，应当认为这一目标是需要达到的预期目标甚至底线目标，这与此前将3%设置为一个上限目标显著不同。

此外，由于美国特朗普政府的加征关税措施或将进一步引发外需的收缩，这有可能进一步放大我国国内的供需失衡压力。虽然我国也会对美实施加征关税的对等措施，从而在粮食、肉类等领域出现输入型的价格上行，但整体上而言，缓解通缩的压力持续存在，逆周期调节也需要推动名义GDP增速的调升。

图2：通缩带来经济负向循环的示意图（单位：%）

资料来源：远东资信整理

三、对于政策实效的重视程度超出以往

近年来我国宏观经济政策操作日益重视政策间的协调性和一致性。比如2023年中央经济工作会议提出要把“非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力”，2024年中央经济工作会议进一步提出“五个统筹”。这么做的目的，就是要形成政策实效，否则可能会形成政策效果不及预期的状况。

本次政府工作报告对于政策实效的重视程度超出以往，提出“提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度”，以及“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足”，这样的提法在政府工作报告中首次出现。

那么，从今年来看，什么样的政策适用于“看准了就一次性给足”呢？目前来看货币政策中的降准操作有可能率先落地该要求。在“适度宽松”的政策取向下，降准降息依然是政策调整的主要方向，考虑到当前银行净息差已经收窄至1.5%左右，以及央行7天逆回购利率已经降至1.5%，大幅降息的空间或许已经受到掣肘，因此降准或可能优先于降息。

在《2024年第4季度中国货币政策执行报告》中，央行提出将“继续根据经济金融形势变化和金融市场发展情况，进一步完善存款准备金制度”。考虑到当前加权平均准备金率为6.6%，已经较为接近5%的最低水平，可能需要通过改革存款准备金制度，进一步打开降准空间。

如果外需带来的扰动需要充分对冲，较大幅度的降准有可能是重要的货币政策选项。此外，2025年的财政政策也大概率会“前置”，在上半年抓住稳增长的窗口期，落地“能早则早、宁早勿晚”的总体要求。

图3：随着政策利率不断下调，商业银行净息差也触及低位（单位：%）

资料来源：Wind资讯，远东资信整理

四、广义财政赤字规模触及历史新高

从财政政策来看，4%的赤字率也是有统计以来的历史首次。长期以来我国在预算赤字率方面较为审慎，仅在2020年、2023年的特殊时段突破了3%的赤字红线，分别为3.6%与3.8%。2024年宏观经济运行前高、中低、后稳，2025年经济实现稳中向好离不开财政政策发力。

在财政政策定调更加积极的背景下，4%的赤字率对应约5.66万亿的赤字规模，其中超过4万亿的赤字或将由中央政府来承担，从而体现出中央加杠杆的特征。再加上4.4万亿左右的新增专项债，以及1.8万亿的特别国债，合计新增11.86万亿的政府债务规模，2025年广义赤字率达到了8.4%（不含2万亿置换债），也触及历史新高。赤字率与广义赤字率的提升意味着中央加杠杆与地方扩投资同时进行，从而推动积极财政对于市场预期的引导。

此外，财政政策可能并非在年初就一次性“打满”，如果经济运行出现预期之外的波动，下半年增发特别国债以及增加使用政策性开发性金融工具等准财政政策工具的可能性也依然存在。在财政政策之中，除持续关注特别国债向“两新”与“两重”倾斜后的效果之外，还需要关注地方专项债用于存量土地及房产的收储之后的政策效果。总体上而言，财政政策需要在改善民生、提振投资、稳定地产、扩大就业等多个方向发挥作用，可谓任重而道远。

图4：2025年广义赤字率触及历史统计新高（单位：%）

资料来源：Wind资讯，远东资信整理

五、对于提振消费的要求更加具体和细致，稳住楼市股市被写进总体要求

延续去年底中央经济工作的重点工作排序，本次政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益以及全方位扩大国内需求”置于首位。其中，新的提法是“加快补上消费短板”“使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”，体现出与以往不同的对于消费的重视。

本次政府工作报告对于实施提振消费专项行动的部署颇为细致，从收入端的“提振中低收入群体增收”“完善劳动者工资增长”，到供给端的“多元化服务供给”，再到加大特别国债对于以旧换新政策的支持等，这些措施的全面推进有助于供需失衡的矛盾进一步缓解，加快推动宏观经济进一步走向供需间的正向循环。

但是，提振消费的另外一个重要维度是“稳楼市和股市”，从现实情况来看，资产价格的收缩对于消费的挤出效应是显著的。2024年四季度，因楼市股市的向好带来居民财产性收入的回升，从而推动了社零额增速的上调，也加快了各部门资产负债表的修复节奏。

这一逻辑被本次政府工作报告所充分吸收，比如本次报告把“稳住楼市股市”写进经济社会发展的总体要求，再比如提出“强化宏观政策民生导向”，这是不常见的，也是在加大力度促进消费背景下的非常之举，今年资产价格的修复状况也是值得关注的重点议题之一。

六、对于新质生产力的重视上升到宏观叙事转变的高度

当前我国经济的新旧动能转换依赖于新质生产力加快“成势”。如果将房地产投资视作“旧动能”而将高技术制造业视作“新动能”的代表，目前我国的房地产投资增速以10%左右的幅度收缩，高技术制造业投资以10%左右的速度扩张，而考虑到高技术制造业与房地产业在总产出中的贡献占比之后，目前房地产投资的下行幅度亟待收窄，而高技术制造业在总产出中的占比需要加快提升。

新质生产力加快提升的本质是全要素生产率的提升，这对于提升中长期的潜在经济增速具有决定性的作用，这也是DeepSeek横空出世之后全球对于中美经济增长潜力的看法出现变化的原因，新质生产力是可以转变宏观叙事的主要力量。本次政府工作报告指出，“开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动”，这里的主要变化在于“大规模应用”，意味着未来将要把科技领域中的创新能够充分推向市场，从而把生产力的提升切实转化为GDP增长和居民生活水平的改善。

在这一过程中，进一步促进民营经济发展也就变得非常重要，无论是民企座谈会的召开，还是民营经济促进法的加快推动落地出台，均意味着民营经济和民营企业是推动科技创新以及将科技创新应用于市场的主要载体，因此促进和保护民营经济的内容，也在本次报告中占据了一定的篇幅。

图5：2025年广义赤字率触及历史统计新高（单位：%）

资料来源：Wind资讯，远东资信整理■

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