（来源：东方财富研究）

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核心观点

2025年全国两会召开在即，将对全年经济社会发展预期目标、政策方向、重点工作任务等作出重要部署。我们结合地方两会、主要部委近期动态等，展望今年政府工作报告中可能的要点如下：

预期目标：预计GDP增速目标可能维持5%左右，通胀目标可能为2%左右。从2025年地方两会政府工作报告看，各地加权平均GDP增速目标较2024年略微降低0.1个百分点至5.3%左右，同时主要经济大省经济增速目标多数保持在5%左右不变，预计今年全国GDP增速目标可能维持在5%左右。多地政府工作报告中将CPI目标下调至2%左右，全国层面今年可能也会调低通胀目标至2%左右。

宏观政策：财政增量资金可能约为2万亿左右。在“一个提高、两个增加”明确要求下，今年财政增量资金主要来自赤字提升、专项债增发、超长期特别国债增发，我们预计财政资金增量规模合计可能达到2-3万亿元左右。降准降息方向明确，但上半年节奏可能会有所放缓。央行货币政策基调已由“稳健”转向“适度宽松”，宽松的货币政策格局十分明确，全年来看降准降息方向未变，仍有空间。但考虑到现阶段国内经济好转、社会预期改善，短期通过降息提振经济和市场信心的紧迫性下降，预计上半年降准降息节奏可能有所放缓，年中可能会是降准降息落地的观察窗口期。

重点工作：扩内需或为今年首要重点工作。 2024年中央经济工作会议将“扩内需”置于2025年重点工作首位，多地在部署2025年重点工作时顺序与此一致。具体方向上，“两重”、“两新”被着重强调，是扩内需的重要抓手。“人工智能+”爆发期临近，有望得到产业政策倾斜。近期国内人工智能大模型、人形机器人等领域取得重大突破，多领域“人工智能+”应用逐步落地，产业大规模发展先决条件已具备，政策更大力度支持有助于行业迎来爆发式增长。

风险提示

全球地缘冲突升温、中美关税不确定性

目录

正文

1. 从地方两会前瞻今年经济增速预期目标

截至2025年2月份，我国内地31个省、直辖市、自治区的省级地方两会均已召开。各地的政府工作报告中，亮出了各地过去一年的发展成绩单，也对2025年的经济社会发展提出明确的发展目标。此外，各地除在今年的重点工作上继续响应中央经济工作会议的工作方向外，分别提出了独特的重点工作。按惯例，在全国两会召开之前，各地两会是观察中国地方经济社会发展的重要窗口，对全国两会的政府工作报告有较强的前瞻指引效用。

图表 1：2025年地方两会政府工作报告的预期目标和重点工作

资料来源：各地政府官网，东方财富证券研究所

1.1.GDP增速目标可能维持在5%左右

2024年各地GDP增速目标完成率偏低，加权平均增速目标微降。2024年外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多等困难和挑战，各地GDP预期增速目标完成率较低，全国内地31个省、直辖市、自治区中，有8个省级行政区完成或超额完成当年GDP增速目标，23省目标未如期完成。2025年，各地增速目标设定更为务实，17个地方2025年GDP预期目标较2024年保持不变，13个省级行政区调降增速目标，仅天津市调高增速目标。按照各地上年GDP占比进行加权平均，全国加权平均GDP增速目标由2024年的5.42%降至5.28%，小幅下降0.14个百分点，但仍在5%以上。

图表 2：各地2024年GDP增速目标与完成情况

资料来源：各地政府官网，Choice宏观板块，东方财富证券研究所

经济大省GDP发展信心仍强，预计全国目标保持不变。2024年国内GDP排名前三的省份为广东省、江苏省、山东省，上述三省GDP占全国的28%，三地2025年GDP增速目标均为5%，较2024年保持不变。过去5年时间，除2020年全国层面未设置具体增速目标外，其余年份全国目标增速与三省目标完全重合。此外，2025年北京、上海等重要直辖市GDP增速目标也维持在5%左右，粗略对照来看，全国经济增速目标可能会保持在5%左右不变。

 图表 3：过去5年全国GDP增速目标与广东、江苏、山东GDP增速目标一致

 资料来源：Choice宏观板块，东方财富证券研究所

5%增速目标符合中长期发展规划。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，到2035年，经济总量和城乡居民人均收入将再迈上新的大台阶，人均国内生产总值达到中等发达国家水平。此外，决策层认为从经济发展能力和条件看，我国经济有希望、有潜力保持长期平稳发展，到“十四五”末达到现行的高收入国家标准、到2035年实现经济总量或人均收入翻一番，是完全有可能的。经测算，要在“十四五”末（即2025年）达到高收入国家标准，需要以美元计价的人均GDP增速达到9.3%。而实现到2035年经济总量翻一番目标，需要未来11年GDP平均增速保持在4.4%以上。因此，2025年5%左右的GDP增速目标设定与中长期发展规划相适配，有利于基本实现社会主义现代化目标。

图表 4：中国人均收入情况与国际比较

资料来源：世界银行，Choice宏观板块，东方财富证券研究所

注：中国数据是用人均GDP（国内生产总值）指标替代人均GNI（国民收入），汇率按年度平均美元兑人民币中间价折算

三大需求回落压力较大，供强需弱格局未变。地方两会期间，一些地方公布了固定资产投资、社会消费品零售、进出口、工业增加值等指标的增速目标，与2024年相比，投资、消费、出口等需求端指标多数下调，而工业增加值增速目标调升或保持不变的地方居多。反映2025年“供强需弱”格局延续，实现增长目标仍需供给端政策发力持续呵护。

图表 5：较多地方三大需求增速目标下调，较多地方工业增加值目标上调

资料来源：各地政府官网，东方财富证券研究所

1.2.CPI增速目标可能会调降至2%

各省普遍下调CPI增速目标，全国目标可能也会调降至“2%左右”。31省中，除了湖南设定为“与全国一致”，山东设定为“保持合理水平”、西藏设定为“3.0%以内”、云南未设定目标，其他各地普遍将CPI目标下调至2%左右。

稳物价仍需加力，CPI目标有望发挥引导中枢上行作用。2012年以来，CPI实际增速均低于目标增速，且偏离度有扩大趋势。2024年1-12月，国内CPI累计同比增长0.2%，远低于当年“3%左右”的目标增速。适度通胀能够有效刺激消费和投资需求，有益于经济的稳定发展和社会的稳定，当前政策致力于推动物价温和回升，如央行在2024年四季度货币政策执行报告中强调，“把促进物价合理回升作为把握货币政策的重要考量，推动物价保持在合理水平”。从地方两会情况看，各省调降CPI目标增速，反映了对物价逐渐从控制上限转为引导中枢，年内通胀向目标值靠拢可期。

图表 6：CPI连续多年低于目标增速

资料来源：Choice宏观板块，东方财富证券研究所

1.3.绿色生态相关指标需要加力完成

2025年省级两会的政府工作报告中，安徽、广西、海南等15地将完成“十四五”节能减排任务作为预期目标之一。2020年的“十四五”规划提出，到2025年生态文明建设实现新进步，具体包括单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%，森林覆盖率提高到24.1%等量化指标。从目前各项指标的完成进度上看，截至2023年底，单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低指标仅完成约四分之一，地级及以上城市空气质量优良天数比例仍未达标。同时，从边际变化看，年度节能减排量呈边际下行趋势，2023年全国万元国内生产总值能耗比上年下降0.5%，全国万元国内生产总值二氧化碳排放量比与上年持平，降幅低于2021年。

2025年是“十四五”的收官之年，预计对经济社会发展仍重视绿色生态。2024年中央经济工作会议提出，“协同推进降碳减污扩绿增长，加紧经济社会发展全面绿色转型”，节能降碳仍是重点工作之一。考虑到“十四五”相关指标完成度落后，国务院《2024—2025年节能降碳行动方案》提出，“尽最大努力完成‘十四五’节能降碳约束性指标”，反映实现目标难度较大。预计节能降碳工作将更注重长期，年内主要工作或为积极运用数字技术、绿色技术改造提升传统产业。

图表 7：“十四五”目标完成进度情况

资料来源：中国政府网，Choice宏观板块，东方财富证券研究所

2. 强财政、宽货币组合大概率延续

2.1.财政政策继续加力，预计预算资金增量规模在2-3万亿

中央经济工作会议提出一个提高、两个增加，即“提高财政赤字率”，“增加发行超长期特别国债”和“增加地方政府专项债券发行使用”。近期财政部主要负责人在人民日报上发表署名文章，提到财政部门将实施好更加积极的财政政策，加大逆周期调节力度，持续用力、更加给力，推动经济社会发展保持良好势头。具体工作上，一是提高财政赤字率，加大支出强度、加快支出进度；二是安排更大规模政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑；三是大力优化支出结构、强化精准投放，更加注重惠民生、促消费、增后劲；四是持续用力防范化解重点领域风险，促进财政平稳运行、可持续发展；五是进一步增加对地方转移支付，增强地方财力、兜牢“三保”底线。由此推断，今年财政增量资金来自赤字、专项债、超长期特别国债，预计预算资金增量规模合计可能会达到2-3万亿元。

图表 8：2025年增量财政预算资金在2-3万亿元(单位：万亿元)

资料来源：中国政府网，东方财富证券研究所

注：2025年为预测数据，与实际结果可能有偏差

预计赤字率可能会提升至4%左右，将带来1.6万亿元左右的新增预算资金。2015年以来，财政资金对国内经济发展的支撑作用增强，全国一般公共预算财政赤字占GDP比重长期高于赤字率目标。2024年全国一般公共预算财政赤字占GDP比重为4.81%，较当年赤字率预期目标高1.81个百分点，鉴于2018年以来多数年份实际预算赤字率在4%以上，预计2025年将赤字率目标同步提升至4%较为符合当前国内经济发展需要。就财政发力空间上看，财政部负责人近期明确表示，我国中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。2024年末中国中央政府债务占GDP的比重为25.6%，远低于美国、日本、英国等发达经济体，也低于巴西、印尼等新兴经济体，中央财政进一步扩张潜力较大。

图表 9：全国一般公共预算财政赤字占GDP比重长期高于赤字率目标：

资料来源：中国政府网，东方财富证券研究所

化债、收储资金需求增加，预计新增专项债规模可能会扩张至4.3-4.5万亿元。2025年专项债使用范围进一步扩大。一方面， 2024年开始将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债。另一方面，专项债券用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房政策已落地，如2025年2月份广东省公告将发行300亿元专项债用于回收闲置存量土地。综合考虑上述需求，我们认为2025年年新增专项债扩张幅度较往年更大，总规模预计在4.3-4.5万亿元。

图表 10：新增专项债规模持续扩大

资料来源：中国政府网，Choice宏观板块，东方财富证券研究所

预计超长期特别国债可能有望增加至1.5万亿元左右，进一步支持“两重”建设、“两新”工作。强有力的财政政策是应对国内经济下行压力和推动经济结构转型的有效举措，如1998至2004年间，我国共发行长期建设国债9100亿元，国债发行额占每年GDP的0.7-1.5%。2024年我国发行超长期特别国债1万亿元，占当年GDP的0.7%。按照1998年中央财政扩张趋势，我们预计2025年超长期特别国债占GDP的比重有望提高至1%以上，即规模扩大至1.5万亿元左右，将成为短期稳增长保就业、中期兼顾增长与转型、长期发展新质生产力的重要力量。

图表 11：1998年长期建设国债规模最高达到GDP的1.5%左右

资料来源：中国政府网，东方财富证券研究所

2.2.货币政策保持宽松，降准降息预期或延后

货币政策“适度宽松”基调未变。2024年中央经济工作会议将连续实施了14年的“稳健的货币政策”调整为“适度宽松的货币政策”，传递出积极信号。此后央行多次在公开会议或报告中延续这一提法，如2025年中国人民银行工作会议，强调“实施适度宽松的货币政策，为经济稳定增长创造适宜的货币金融环境”；中国人民银行2024年四季度货币政策执行报告，对于下一阶段货币政策主要思路，提出“实施好适度宽松的货币政策”。预计2025年政府工作报告将保持“适度宽松”基调，进一步发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，推动资金更快更多流向实体经济。

从全年的时间维度看，央行降息态度明确。近期央行对降息的表态更为明确，2025年1月3日，中国人民银行货币政策委员会2024年第四季度例会研究了下阶段货币政策主要思路，提出加大货币政策调控强度，择机降准降息。此外，最新货币政策执行报告中也将“推动企业融资和居民信贷成本稳中有降”改为“推动企业融资和居民信贷成本下行”，降成本的态度更为明确，意味着今年降息是明牌。

图表 12：货币政策宽松表述逐步明确

资料来源：中国人民银行，东方财富证券研究所

汇率压力有所缓解，降息仍有空间。中美利差阶段性也会成为影响我国降息空间的重要因素，此前由于市场对特朗普关税政策导致通胀上行的担忧，年内美联储降息押注一度降至1次25BP。2025年1月份，中美10年期国债收益率利差倒挂超过3个百分，稳汇率压力加大。但考虑到近年来我国汇率容忍度提高，双向波动弹性加大，预计央行将适度容忍人民币阶段性贬值，能够显著地增加货币政策的自主性。同时，近期美国PMI、消费者信心指数等重要数据回落，美联储降息预期再次升温，中美利差倒挂幅度有收窄趋势，有望为我国货币政策腾出空间。

图表 13：中美利差对汇率的压力增大，汇率容忍度上限提升

资料来源：Choice宏观板块，东方财富证券研究所，数据截至2025年2月

预计降息窗口期或在年中前后，配合财政等其他政策落地。随着2024年四季度经济加速好转，当季不变价GDP同比增长5.4%，较三季度高0.8个百分点，央行对国内经济的判断更加乐观。2024年四季度货币政策报告指出，在支持经济回升向好的积极因素增多、国内需求具有较大改善潜力、宏观政策更加积极有为的支撑下，2025 年经济将保持稳定增长。此外，近期国内在人工智能大模型、机器人等重点科技领域取得突破，社会预期边际改善，短期通过降息提振经济和市场信心的紧迫性下降，货币政策的审慎和灵活性加强，预计短期降准降息迫切性下降，观察降息落地的窗口期可能在年中前后。

图表 14：2024年四季度后国内降息节奏放缓

资料来源：Choice宏观板块，东方财富证券研究所，数据截至2025年2月

3.重点工作指向扩内需、科技创新、防风险

3.1.扩内需或为今年首要重点工作

中央经济工作会议预示今年重点工作任务顺序。近年来，我国“扩内需”和“现代化产业体系建设”在政府工作报告中的顺序频繁互换。2024年3月的政府工作报告中将“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”置于首位，而“着力扩大国内需求，推动经济实现良性循环”顺位后置。但受到外部环境不确定性上升影响，更多依靠扩大内需来推动经济回升向好，为此2024年12月召开的中央经济工作会议明确提出，“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”，并将其置于2025年重点任务首位。根据历史经验，中央经济工作会议的重点任务顺序与政府工作报告较为一致，预计扩内需将成为2025年首要重点工作。

图表 15：中央经济工作重点工作顺序会议对政府工作报告有较强前瞻指引

 资料来源：中国政府网，东方财富证券研究所

多地将“扩内需”置于重点工作首位，“两重”、“两新”是主要方向。中国内地31个省级行政区中，有22地将“扩内需”置于2025年重点工作首位，占比超过70%。具体方向上，多地提及“两重”“两新”，如广东省提出，加力扩围实施“两新”政策，更大力度推进“两重”项目，加快培育完整内需体系，增强供给与需求的适配性，进一步畅通经济循环；江苏省提出，深入落实一揽子增量政策，更大力度实施“两重”项目、强化项目储备和承接，加力扩围落实“两新”政策、优化补贴方式；浙江省提出，加力扩围实施“两新”政策，切实做好“两重”项目谋划推进。

2024年“两重”“两新”对经济的贡献不断加强。从消费看，四季度社会消费品零售总额同比增长3.8%，比三季度加快1.1个百分点，三季度只有2.7%。消费品以旧换新政策加力带动，四季度限额以上单位家用电器和音像器材类、家具类、汽车类、建筑及装潢材料类商品零售额合计拉动整个社会消费品零售总额增长约1个百分点。从投资看，“两重”建设和大规模设备更新带动下，2024年基础设施投资增长4.4%，比前三季度加快0.3个百分点；设备工器具购置投资增长15.7%，比上年加快9.1个百分点，拉动全部投资增长2.2个百分点。预计“两重”、“两新”仍是今年扩内需的重要抓手，政策支持力度有望进一步加大。

3.2.新质生产力高频出现，科技色彩突出

人工智能成为政策重要发力方向。2024年中央经济工作会议将“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”作为重点工作之一，其中提到开展“人工智能+”行动，培育未来产业。近年来，人工智能行业发展受到各级政府的高度重视和国家产业政策的支持，国家陆续出台了《关于支持建设新一代人工智能示范应用场景的通知》《关于加快场景创新以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》《新型数据中心发展三年行动计划（2021-2023年）》等多项产业政策，鼓励人工智能行业发展与创新，为我国人工智能产业发展提供了长期保障。

民营企业家座谈会彰显科技含量。2025年2月17日，民营企业座谈会强调，新时代新征程民营经济发展前景广阔、大有可为，广大民营企业和民营企业家大显身手正当其时。座谈会上，华为、比亚迪、新希望、韦尔股份、宇树科技、小米科技等6家民营企业的负责人代表先后发言，就新形势下促进民营经济发展提出意见和建议。据央视视频报道，参加座谈会的民营企业家还包括宁德时代、阿里巴巴、飞鹤乳业、正泰集团、奇安信、腾讯、美团、DeepSeek等企业的负责人代表。参会企业覆盖了智能制造、数字技术、绿色能源等领域，体现决策层对发展科技、数智、绿色、民生等产业的重视。

图表 16：2025年民营企业家座谈会部分参会名单

资料来源：玉渊谭天媒体号，Choice企业通，东方财富证券研究所

注：按姓氏首字母排序，不分先后；标红为发言代表。

国内科技领域取得重大突破，产业化落地可期。受益于国内政策推动和人工智能领域不断投入，近期人工智能国产化取得重大突破。一方面，国内企业突破Transformer架构专利壁垒，自主开发出性能媲美GPT-4的大模型，在预训练、多模态等关键领域实现原创突破，实现从“跟跑”到“并跑”的跨越，正在重塑全球AI技术版图。另一方面，国内机器人商业化逐步落地，如宇树科技通过供应链整合与算法优化，很大程度上成本、可靠性及场景适配等问题，正加速向规模化生产过渡，首款机器人定价在10万元以内。

多领域“人工智能+”应用已落地，新业态加速培育。AI在行业应用的机会十分广泛，如优化工业生产流程与实现精准控制，提升生产效率；智能客服能够迅速响应并解答问题，改善服务质量；通过大数据分析预测市场趋势，帮助精准决策；同时，AI还能催生新的商业模式，如与共享经济结合，创造高效的资源分配方式等，为各行业的发展注入新动力，带来新机遇。目前AI应用已在医疗、金融、电商、交通、工业制造、教育等行业落地。例如在医疗领域，人工智能已实现在疾病辅助筛查与诊断、临床治疗辅助决策、药物研发、医学研究、医疗信息化等多个环节的全面渗透，为患者创造了便捷高效的就医体验，提高了医疗机构、体检机构、药械公司等的工作效率。

图表 17：人工智能应用在多领域落地 

资料来源：36氪，第一财经，东方财富证券研究所

国内人工智能产业大规模发展先决条件已具备，政策催化下有望迎来爆发式增长。国内人工智能具备政策加力支持、技术取得突破、应用逐步落地三方面优势，大规模产业化的条件不断成熟。当前，人工智能行业处于爆发前夕，预计今年的政府工作报告将把人工智能作为重点培育的增长点，政策支持力度有望加大。参照过去新能源行业的大规模产业化路径，2014年、2015年国内新能源汽车产量同比增长348%、334%，预计未来数年工业机器人等人工智能主要产品产量或迎来几何级数增长，逐步成为国内经济的重要新动能。

图表 18：工业机器人增速低于新能源车爆发期 

资料来源：Choice宏观板块，东方财富证券研究所

3.3.防范化解房地产风险方向未变

“止跌回稳”、“保交房”、“房地产发展新模式”等成为关键词，楼市工作思路继续以稳为主。其中，有14地明确提出“止跌回稳”的目标，其他提法还包括“回稳向好”（北京、海南）、“企稳回升”（辽宁）；16地直接提及“保交房”内容；24地直接提及房地产发展新模式的相关内容。各地的表述，体现了多数地区今年房地产政策思路以稳为主，目标在于防止行业失速，“保交楼”和推动构建房地产发展新模式仍属行业主线；少数地方对于楼市表态更为积极，部分城市楼市阶段性回暖可期。

具体方法上，各地释放需求和改善供给并行，调整楼市供需结构。围绕更好释放需求，各地着力落实“四个取消、四个降低、两个增加”各项存量政策和增量政策。如浙江提出，将全面落实国家降利率、降首付、降税费等政策，持续推动房地产市场止跌回稳；北京提出将“不断优化房地产政策”“更好满足城乡居民住房需求”；广西将充分释放刚性和改善性住房需求潜力，推动商品房去库存；贵州明确，将加力实施城中村和危旧房改造，启动城中村改造3万户、城市危旧房改造8600套，同时提出探索“房票”模式。围绕改善供给，多地推出收储、盘活存量房等具体举措。如河南、贵州、辽宁等省提及加大收购存量商品房相关内容；广东、福建、山东等多地提出盘活存量用地和商办用房，处置存量商品房。

图表 19：各地2025年政府工作报告对房地产的部署

资料来源：极目新闻，东方财富证券研究所

稳楼市处于关键时期，预计地产政策可能会有积极部署。2024年12月，全国城市二手房出售挂牌价指数较2021年8月份的最高点降低了20%。考虑到2022年以前，主要城市首付比例最低为30%，当房价累计跌幅在30%以内时，房地产资产价值仍高于贷款成本，不易发生系统性风险。因此，出于防范化解房地产领域风险的需要，2025年政策可能会加大对维持房价稳定的关注。2025年1月，全国城市二手房出售挂牌价指数同比下降9.93%，预计牢牢守住不发生系统性风险的底线要求下，稳楼市政策可能还会有所加力，进一步收窄楼市降幅。

图表 20：二手房价格较最高点降低约20%

资料来源：Choice宏观板块，东方财富证券研究所，数据截至2025.1

内容摘自：东方财富证券研究所宏观专题报告《两会前瞻：对预期目标、政策方向和重点工作的展望》

报告日期：2025/03/01

证券分析师：

王笑笑，S1160525020006，wangxiaoxiao@18.cn

陈然，S1160524060002，chenran@18.cn

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